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央行猛衝獲利 預算、考評「向錢看」 四大制度矛盾 養出國營事業「模範生」

2012-1-2  TWM




央行雖然自認是金融政策機關,不以盈餘作為評分標準,但無論是《國營事業工作考成辦法》、研考會的優點評語,或是每年預算編列的準則,甚至央行自己設定的 計分方式,一切都是「向錢看齊」。

扭曲的考核與預算制度,導致央行成為扭曲的金融政策機關。

撰文‧楊紹華

一位美術系的學生,連年獲選為班上的模範生,但獲選的主要原因,卻是體育成績優異,這樣奇特的評分現象,就發生在台灣的中央銀行。

「在我的印象中,長期以來,中央銀行都是所有國營事業的模範生!」一位研考會內部人員如此表示。研考會隸屬行政院,工作之一,是對政府各單位評打「年度考 績」。每年年底,研考會依據各機關部會與國營事業的「工作考成實施要點」作為評分標準,逐一考核,「打分數」、「寫評語」。

那麼,央行的考績應該怎麼打?應該怎麼為這家國營事業的績效評分?為什麼在研考會的眼中,央行會是所有國營事業的模範生呢?

「本行為金融政策機關,不以盈餘作為評分標準。」這是央行自己訂定的考績準則,白紙黑字寫在《央行年度工作考成實施要點》的第四條。

矛盾一

研考會評語連年讚賞央行賺錢的確,央行手握貨幣政策,在一定程度之內,可以左右新台幣的利率、匯率水準,決策拿捏影響民生經濟甚巨,所以貨幣決策的良窳, 才該是考績重點。

但無論是研考會的評語、政府對國營事業的考核重點規定、國營事業預算的編列規定,或者是央行年度考績的「評分表」,每一層面都能看到,「賺錢」彷彿成為政 府賦予央行的重要使命,「賺錢」也是央行拿到好成績的重要關鍵。

在二○○七至一○年的連續四年間,研考會所提出的《國營事業工作考成總報告》當中,央行所獲得的優點評語,第一條都是一樣:「決算盈餘×××元,達成率為 ×××%,獲利績效良好,對增裕國庫貢獻良多。」儼然,央行每年創造高額獲利,連年成為政府「繳庫大戶」的表現,深受研考會的認同,總是不吝給予優點評 語,藉此積極鼓勵。

雖然研考會人員解釋:「評語只是寫給其他政府單位及民間參考,所以會挑選多數人容易理解且認為重要的事項評寫。」但無論如何,這樣的優點評語,對照於央行 的「不以盈餘作為評分標準」定位,豈不就像美術系學生成績單上的第一條評語是「體育表現優異」,顯得矛盾而怪異。

矛盾二

國營事業考成辦法著重央行盈餘目標達成不過,若從《國營事業工作考成辦法》的規定來看,研考會因為「賺錢能力」而認同央行,這樣的判斷似乎又顯得合情合 理。

《國營事業工作考成辦法》是研考會打考績的基本原則,辦法第三條明定,「國營事業工作考成,應著重年度盈餘及國家政策之達成」,換言之,「多多賺錢」的確 是每一家國營事業獲得好評的必要關鍵。顯然,這又與央行的自我定位出現了相當矛盾。

研考會強調,在實際進行國營事業年度評等時,最終的評分依據,還是會依照各單位提供的《工作考成實施要點》,以要點之中所列的「評估指標及權數」照表查 核,該打幾分就打幾分。不過,即使照表打分,問題卻又來了。

矛盾三

外匯投資獲利能為央行考績大幅加分雖然央行每年年初提報給研考會的《央行工作考成實施要點》,明訂「不以盈餘作為評分標準」,但在這份實施要點的後續評分 標準當中,卻又可以發現,只要央行在外匯存底操作的獲利水準超過預算目標,就能讓自己的年度績效得到比重不小的加分;反之,如果未達目標,也將遭到不算輕 微的減分。

以一○年情況為例,在滿分為一百分的評分標準中,「外匯資產投資運用」占比十三分,在十九項評量項目裡,比重僅次於「外匯市場管理」的十四分,由此可見, 「用外匯存底投資賺錢的表現」,是央行獲得良好考績的重要關鍵。

據評分計算方式,簡單地說,「外匯存底投資收益金額超過預算目標」、「維持足夠的外匯流動性」、「外匯存底三年平均投資收益率高於市場利率」、「維持外匯 存底之安全性」,做到以上四點,都能在這個關鍵項目當中獲得加分。

「所以,央行雖說不應以盈餘作為評分標準,但只要是照表計分,當央行外匯操作的報酬率高、獲利金額超過預算目標時,仍能得到不小的加分。」研考會人員表 示。

看到這裡,已經出現了一堆矛盾:央行自知不該以追求盈餘為重要任務,但政府規定的考成辦法擺明了「考績分數看盈餘」,央行自己所設定的評分標準,也「依 法」把盈餘表現列為重要項目。至於研考會,則以「優點評語」的方式不斷鼓勵央行努力賺錢。

不過,矛盾之處還不只這些,如果央行的盈餘預算目標門檻相對較低,那麼即使「考績分數看盈餘」,也還不至於和央行「不以盈餘評分」的自我定位出現太大衝 突;不幸的是,在攸關國營事業預算編列的相關辦法中,又出現了讓央行每年盈餘目標「易漲難跌」的字眼。

矛盾四

預算規定央行盈餘「逐年成長」為目標《中央政府總預算附屬單位預算共同項目編列標準》,這是國營事業每年編列各項營收、盈餘、費用成本等預算的準則。其 中,對於像中央銀行這種「獨占事業」的盈餘目標,有著這樣的規定:「如有國際同業,參酌國際同業及事業最近年度之投資報酬率及經營成果比率,妥訂適當盈餘 目標。」以上的作法頗為合理,不過,在上述規定之後,又對盈餘目標的設定原則補上了這麼一條:「以事業本身盈餘逐年成長為目標。」這下子,即使曾經以正式 新聞稿表達「央行盈餘具有高度不確定性」,但央行在編列年度盈餘目標時,「不能少賺錢」似乎又顯得於法有據了。

「本行為金融政策機關,不以盈餘作為評分標準。」這是央行的自我定位,但從各種辦法、規定、準則看來,這樣的自我定位幾乎徒具形式。政府打考績的原則是先 看賺不賺錢、研考會像是在為央行努力賺錢而鼓掌、編列預算的辦法則是要求「愈賺愈多」;就連央行自己,也把盈餘超標訂為年度考績的重要加分項目。

「向錢看」的國營事業預算及考評辦法,已經養出了連續五年暴賺超過二千億元的中央銀行,在央行暴賺的同時,台灣的利率與匯率環境逐漸扭曲,也造成民生、產 業、經濟的扭曲發展。

如果「央行衝獲利」繼續是「於法有據」的任務,那麼,會不會有一天,央行連「本行為金融政策機關,不以盈餘作為評分標準」的定位都給忘了?

為了避免央行成為扭曲的金融政策機關,應該改變政府對央行的考評辦法,不要賦予央行賺錢的目的,才是根本的解決之道。

央行貢獻國庫良多 屢獲研考會讚賞近5年《國營事業考成報告》對央行優缺點評語年 優點數 優點評語(僅列第一條優點) 缺點數 缺點評語2010 7 決算盈餘2251億7305萬元,目標達成率為182.87%,獲利績效良好,對增裕國庫貢獻良多。 0 無2009 7 決算盈餘2976億7700萬元,達成率為241.72%,獲利績效良好,對增裕國庫貢獻良多。 0 無2008 6 決算盈餘2377億6469萬元,達成率為177.08%,獲利績效良好,對增裕國庫貢獻良多。 0 無2007 6 盈餘2319億3794萬元,預算達成率為203.25%,獲利績效良好,對增裕國庫貢獻良多。 1 民眾檢舉銀行拒收存款案經統計2007年度仍有69件。

2006 8 因應國內外經濟金融情勢需要,適時調升重貼現率、擔保放款融通利率及短期融通利率,並機動發行央行定期存單,維持貨幣總計數之適度成長,有效降低通貨膨脹 壓力。 1 近年來我國銀行整體資金寬鬆,超額流動準備逾4兆元,沖銷金融體系餘裕資金有待加強。

資料來源:行政院研考會

央行回應:央行盈餘具不確定性關於央行歷年獲利表現明顯優於其他國營事業與他國央行水準的現象,本刊向中央銀行提出相關詢問,以下為央行的書面答覆。

問:央行的主要獲利來源為何?風險為何?

答:中央銀行主要獲利來源為外幣資產投資收益,外匯交易收益亦有貢獻。影響獲利的主要風險為利率及匯率的變動。

問:彭淮南總裁曾表示,央行盈餘有高度不確定性,但又每年編列明顯高於其他國營事業的繳庫預算,不但金額穩定,並且皆能達成。請問央行的盈餘繳庫目標對央 行的政策任務有無任何影響?

答:中央銀行營業收入主要受外幣資產收益的影響,而外幣資產收益又受下述因素的影響:(1)營運量:外幣資產的增減,主要受國際收支的影 響。近年來,受外資進出的影響尤大。

(2)利率:美元、歐元及日圓的利率係由外國決定。

(3)新台幣匯率:外幣資產的收益必須按新台幣匯率折成新台幣,而新台幣匯率係由匯市供需決定。

從上述分析可知,央行營業收入大部分受外在因素的影響。另一方面,央行的負債主要係「轉存款」及「定期存單」,營業支出受此兩項負債利率之影響。為維持金 融物價穩定,央行須發行定期存單、吸收銀行轉存款等,必須支付利息。

由於央行營業收入與支出均具高度不確定性,因此央行的盈餘具有不確定性,以致1987至1990年無盈餘繳庫。

問:過去5年間,是否發生影響央行盈餘達成的不利因素?央行又是如何因應,始能達成獲利目標?

答:所幸尚無發生此類問題。


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