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鐵路投資回常態

http://magazine.caixin.com/2011-12-31/100344820_all.html#page2

 12月中旬的一個下午,北方某省鐵路建設辦公室主任按照慣例,陪同省委書記前往北京復興門10號拜會鐵道部有關領導,商定2012年的省部合作事宜。但在入門登記時,他發現,當日已有來自其他省市的三位同行捷足先登。

 

  負責地方鐵路建設與規劃的各省鐵路辦,常年和鐵道部打交道。在每年全國鐵路工作會議之前拜會鐵道部領導,更是行業慣例。對他們來說,打探各種鐵 路內部消息也是「分內」責任。「鐵道部在12月下旬召開年度工作會議,敲定2012年的基建投資規模。大家猜測2012年投資數額會有所下降,各省都想事 先和鐵道部打個招呼,希望確保自己省內的鐵路項目不受影響。」上述鐵路辦主任對財新《新世紀》說。

  幾天後,關於2012年鐵路基建投資規模下調的猜測得到證實。在2011年12月23日舉行的全國鐵路工作會議上,鐵道部部長盛光祖表示,根據 「十二五」規劃和資金情況,2012年鐵道部將安排固定資產投資5000億元,其中基本建設投資4000億元,新線投產6366公里。

  盛光祖同時透露,2011年全國鐵路完成基建投資4690億元,新線鋪軌3176公里,複線鋪軌2468公里,投產新線2022公里、複線1752公里、電氣化鐵路2647公里。2011年實際完成的基建投資比年初規劃的6000億元減少了近22%。

  鐵路基本建設投資,被視為鐵路建設規模變化的風向標。2003年前任鐵道部長劉志軍上台之初,鐵路基本投資保持在每年500億元的水平;劉志軍 時代鐵路投資不斷加碼,基建投資規模從2003年的533.47億元,迅速增至2007年的1772.1億元;從2007年開始,鐵路基建投資呈現爆髮式 增長,2010年達到創紀錄的7091億元。

  隨著劉志軍時代的結束,跨越式超常規發展帶來的債務問題逐步浮出水面。「7·23」溫州動車事故發生之後,鐵道部遭遇各個渠道的融資收緊,資金 鏈日益緊繃,國內多個鐵路在建項目因資金撥付不到位而影響施工進度。臨近年關,鐵道部才得到2000億元的融資支持,暫緩資金短缺危機。

  盛光祖在鐵路工作會議上的講話表明,在走過那段超出實際承受力和需求的「大躍進」之後,國內鐵路建設步伐將進行調整,鐵路投資有望重返「常 態」。在許多鐵路項目中,鐵道部正在嘗試放棄過去「絕對控股」的強勢法則,允許地方政府甚至企業提高投資比例。蒙西至華中地區鐵路煤運通道(下稱蒙西至華 中鐵路)就是一例。但若鐵道部不能在體制改革上作出實質性改變,投融資瓶頸仍難突破。

4000億來源

  國內一位鐵路設備供應商對財新《新世紀》記者表示,2000億元救急資金下發之後,「之前受影響的項目仍很少開工。和往年年底相比,供應商拿到的工程款結款率還是要少20℅到30%。」而年後項目繼續施工,仍然需要資金。

  2000億元信貸資金尚不足以彌補緊急的欠款窟窿;2012年的4000億元基本建設投資又能來自何方?

  一位國有商業銀行人士對財新《新世紀》記者表示,12月下旬,鐵道部曾專門拿出未來一年的投資計劃主動和各家銀行溝通,希望來年銀行繼續向鐵路 投資。他透露,4000億元基建資金主要包括銀行貸款、鐵路建設債券、財政撥款、鐵路建設基金、中票和短融五個渠道,其中全年銀行貸款為1010億元, 「四大行每家200億元左右,剩下的國開行兜底;全年發行鐵路建設債券1000億元,例行財政撥款300億元,鐵路部門自行徵收的建設基金600億元,其 餘的1000億元將通過發行中票和短融募集。」

  「鐵道部和銀行談的只是大概的信貸規模,等具體的投資項目計劃公佈之後,銀行貸款就會投放。」上述銀行人士表示,「這一規模是適中的,目前並沒有向鐵路定向寬鬆的信貸政策。」

  表面上看,2012年4000億元的基建投資,和2011年的4690億元相比只是略有下降,但和2010年的7091億元相比卻是大幅下滑,不可避免地給鐵路建設行業帶來衝擊。

  基建投資下降,鐵路建設單位首當其衝。中國中鐵的一位人士對財新《新世紀》記者說,「主要影響是在建項目,現在我們有六七個在建項目都暫緩建 設。」在他看來,2012年在建項目投資建設速度會降下來,現在施工單位都在等每個項目的具體投資信息,「運氣好的話我們承建的在建項目都有投資,運氣不 好的話可能一個都沒有。」

  一家鐵路施工單位的項目經理告訴財新《新世紀》記者,目前審計署正在集中審計國內55條在建項目,2012年3月審計結束之後鐵道部才會進行工 程結算,而新一年具體的施工進度還沒確定,「2012年投資規模壓縮之後,受影響最大的是城際鐵路,有的地方項目已經上馬,但鐵道部不再投資之後,地方政 府騎虎難下,都在跑部委」。

  國內一位高鐵供應商透露,在資金壓力之下,一些鐵路在建項目以審計為名,砍價為實,「項目變更超過200萬元的都要上報鐵道部審批,而鐵道部基本上按成本價來砍,至少砍掉20%,供應商很難賺到錢。」

  部分鐵路設備供應商對2012年預期悲觀。一位高鐵聲屏障供應商告訴財新《新世紀》記者,隨著鐵路基本建設投資的下調,預計2012年聲屏障行業將縮水三分之一,「一些人已經打算轉行,來年不做鐵路了,不敢做了」。

  在北京交通大學經濟管理學院副教授李紅昌看來,2012年鐵路投資只是重回「常態」,是一個必然的趨勢。他對財新《新世紀》記者表示,過去幾年 鐵路建設規模擴張速度過快,沒有經過科學論證和嚴格的審批,出現「邊規劃、邊設計、邊施工」的現象,現在投資放緩是對鐵路建設自身規律的尊重和回歸。

  李紅昌認為,鐵路建設具有公益性和盈利性雙重屬性,公益性屬性明顯的項目應該由政府投資,而盈利性項目應通過市場化的方式籌資建設,政府投資規 模也應據此作出相應的調整。他認為,盛光祖上任後提出的「保在建、上必須、重配套」的鐵路建設原則,反映了未來幾年的鐵路建設方向。

控股權鬆動

  截至2011年三季度,鐵道部負債總額為20907億元,負債率為58.53℅;而由於鐵路運價受到管制以及原材料價格上漲,2011年上半年 鐵路盈利只有42.9億元,難以滿足大規模建設投資的需要。在籌資壓力之下,劉志軍任內進展不大的鐵路投融資體制改革有望重啟。

  盛光祖在年度工作會議上表示,鐵道部將加大鐵路建設資金的籌措和管理力度,積極爭取國家有關部門的支持,擴大鐵路建設規模,加大貸款力度,充分 利用各種市場化籌資工具,進一步拓寬鐵路建設資金來源;同時「積極爭取地方政府投資,吸引民間資本,為鐵路建設提供持續的資金支持」。

  鐵道部已在內部機構改革方面展開行動。2011年11月22日鐵道部下發「2011第167號」文件,將原本負責鐵路建設資金籌措的資金處和稅務處從鐵道部資金清算中心劃歸財務司,由財務司專門負責籌資。

  事實上,盛光祖的上述提法並不新鮮,其前任劉志軍同樣面臨籌措巨額投資資金的難題,只不過此時不如彼時,彼時鐵道部是眾家銀行爭搶的大客戶。

  2006年8月,鐵道部正式出台「十一五」鐵路投融資體制改革方案,提出擴大合資建路規模、積極推進鐵路企業股改上市、擴大鐵路建設債券發行規 模、研究設立鐵路產業投資基金、合理使用銀行貸款等七個改革重點,基本改革思路是「政府主導、多元化投資、市場運作」。到2008年金融危機爆發之後,鐵 路建設卻搭上了貨幣放鬆的順風車,投融資體制改革喪失動力。一位接近發改委的人士對財新《新世紀》記者稱,「4萬億」政策出台之後,國內各大銀行爭相給鐵 路貸款,低成本的銀行貸款成為鐵路建設資金的主要來源。

  但在當前貨幣政策趨緊的重壓之下,鐵道部在合資鐵路上的態度開始軟化,預示著新一輪鐵路投融資改革正在啟動。據財新《新世紀》記者瞭解,蒙西至華中地區鐵路煤運通道建設,已成為新一輪鐵路融資模式改革的試驗田。

  蒙西至華中鐵路起於內蒙古浩勒報吉,經山西省運城進入河南三門峽等市,並經過湖北襄陽市、湖南省岳陽市後止於江西省吉安市,共經過內蒙古、陝 西、山西、河南、湖北、湖南、江西七省區,線路全長1859.5公里,投資預估算1598.2億元。該條線路將可解決內蒙古、陝西等地有煤運不出,而湖 南、湖北等華中地區極度缺煤的情況。

  「重要的一點是,這個項目採取多元化投資,由國家和地方政府共同出資,積極吸引社會資金特別是能源企業參與建設和運營,鐵道部也參與其中。目前 項目建議書還沒有批,還有許多地方沒有定,比如各地政府的一些線路具體走向,各方投資比例等。」國家發改委基礎建設司一位人士對財新《新世紀》記者說。

  在過去諸多合資鐵路項目中,鐵道部往往要求獲得絕對控股權,以便統一調控運營,使得其他資本在鐵路項目中處於絕對劣勢地位。像在建的晉中南煤炭 出海通道,全長約1200公里,北起山西省呂梁市,經河南省至山東省出海口,投資約700億元,旨在解決山西省中南部地區煤炭鐵路運輸問題。在與地方政府 博弈經年之後,2008年鐵道部最終獲得了晉中南煤炭出海通道的控股權,其中山西、河南、山東段分別獲得70%、50%、70%的股權。

  但在2011年年中,鐵道部提出將退出部分區域鐵路的投資建設,即便參與投資也不再要求做大股東。據上述北方某省鐵路辦主任透露,「鐵道部現在 態度鬆動,以前蒙西至華中鐵路鐵道部要求絕對控股,現在只要求相對控股,佔股30%至35%左右,不過最後是否能相對控股也不一定。」

  從絕對控股到相對控股,甚至只是參與性地投資,鐵道部在鐵路項目投融資上正在發生原則性的改變。這也使得一些企業開始對鐵路項目表現出興趣。

  中煤集團一位高管對財新《新世紀》記者明確表示,「中煤希望借此加大持股比例。我們的觀點是持股總比沒持股好。」中煤現已擁有大秦鐵路 (601006.SH)0.94%股份。而現在內蒙古、陝西已成為中煤集團煤炭開採資源的第二個根據地,其目前承諾的煤炭開發項目大部分分佈在這兩個省 份。

  淮南礦業(集團)公司董事長王源也向財新《新世紀》記者表示,將要參股建設蒙西至華中鐵路。

  但上述發改委人士指出,各地還需要控制投資成本。

  湖南鐵路投資集團工程部的一位人士對財新《新世紀》記者稱,「由於此前對徵地拆遷費用預估算嚴重不足,我們現在對蒙西至華中鐵路湖南段進行優化線路,降低成本。比如儘可能遠離市區,優先考慮直跨等。」

出路在體制改革

  儘管鐵道部在項目控制權上的態度有所鬆動,但一些地方政府和企業還是對鐵路投資有所顧慮。上述北方某省鐵路辦主任對財新《新世紀》記者表示,該省政府現在肯定沒有財力來投資蒙西至華中鐵路,但會拉企業來投資。

  山西省發改委一位人士也對財新《新世紀》記者說,政府投資主要以土地拆遷等費用來入股,而真金白銀的投資還是靠企業。「但目前看來,山西省還沒 有企業願意參與。」他認為,鐵道部只要控股,哪怕是相對控股,都會把這條線路納入統一核算,利潤不是由市場說了算。「如果企業在煤炭運輸上得不到真正的利 益,投資意願會大大降低。」

  李紅昌指出,鐵路行業投資具有「國進民進,國退民退」的特點,「政府必須有大量無償資金投入才可能撬動民間資本,如果政府都不願意投資,私人企業進來的積極性就會受到抑制」。

  目前國內鐵路在資金清算上實行「收支兩條線、統收統支」,同時運輸調度由鐵道部實行統一集中管理。在這政企不分的格局下,鐵道部既是市場規則、 行業政策的制定者,同時又是鐵路企業的投資者和經營者。如果合資鐵路缺乏獨立的運輸調度權,無法自主經營,就難以保證穩定的投資回報,這是民間資本對鐵路 投資最大的顧慮所在。

  除吸引多元化投資,蒙西至華中鐵路還將採用市場化方式運作。而所謂市場化運作目前並無確切內容,有地方政府人士對此解讀為「自負盈虧」。但他們認為,如果鐵路沒有自主運營權和調度權,市場化運作還是一句空話。

  在李紅昌看來,化解鐵路融資難題,其根本還是實行政企分開的鐵路體制改革。

  財新《新世紀》記者於寧、王晨對此文亦有貢獻

鐵路 投資 常態
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