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高速「窮途」——「市場路」，還是「政府路」？

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從「籌資」到「愁資」

據內部人士透露，交通部今年已把自己能調撥的車購稅等交通專項預算資金共計4763億元，於9月份通過財政部「超常規」地全部提前下放到各省，「這在往年根本不可能」。

高速公路正在紛紛停工。

2011年11月1日下午，陝西省延（安）吳（起）高速第三標段處，工地上突兀地矗立著一些光禿禿的橋墩，上百個梁板整整齊齊地堆放在梁場裡，旁邊偌大的料場除了一名看守外空無一人，由於入秋後氣溫驟降，存放的石料已經凍住。

這裡是延吳高速上僅剩的兩個未停工路段之一。這條路共有26個施工標段，但2011年6月以來由於資金鏈斷裂已停工24個，拖欠農民工工資上億元。

在附近的民工宿舍裡，一位「小工」（工地上做最基礎工作的人）告訴記者，工人們拿不到工資，300人走得只剩不到80人。「兩年多來我從沒拿過正式工資，老闆每個月只給我們兩三百元基本生活費。」他說。

交通部副部長高宏峰不久前去陝西考察參觀期間，就曾遇到農民工因高速公路停工欠薪而聚集上訪，「現在部裡指示各省廳，務必不要拖欠農民工工資，影響社會穩定。」交通部內部人士透露。

這並非個案。2011年下半年以來，陝西、云南等省先後曝出高速公路因資金短缺而停工或半停工。

2011年，本來是高速公路又一個大干快上之年。據交通部上報國務院的數據，今年交通運輸行業固定資產投資預計突破1.4萬億元，超過去年和前年。然而，無異於釜底抽薪的「錢荒」卻突然來臨。

「今年公路行業面臨的最大問題就是融資問題，搞不到錢。」 2011年10月27日，在重慶恆大金碧天下酒店舉行的「高速公路管理運營年會」上，中國公路學會高速公路分會理事長董學博在開幕致辭中說。

由於信貸緊縮，銀行貸款佔到全部融資約80%的高速公路建設行業，一下子大受打擊。許多已簽訂的貸款協議和信貸額度也無法執行。吉林省年初申請的2 億元新增貸款至今沒有發放，18億元本已落實的流動周轉資金僅發放了0.8億元。江西、遼寧、湖北、廣西等省份也都信貸短缺、資金鏈告急。

從資金到位率來看，今年公路行業新開工項目資金到位率為67%，比去年下降15個百分點。其中，三季度國內信貸資金到位率僅為16%，去年同期是35%。

雪上加霜的是，銀根收緊還直接導致公路行業融資成本提高。

「2008年時各省的交通廳長、財務處長就跟大爺一樣，往辦公室一坐銀行去求他貸款，利率下浮10%。現在反過來了，不貸款，利息上浮。」交通部一 位人士說，利率優惠被取消後，交通部門償債負擔大為增加。如2011年江西省高速公路的債務利息缺口原本測算為8億元，目前則升至12億元。

同時，信貸緊縮切斷了部分公路的資本金來源。按照規定，高速路項目開工的到位資本金不得低於項目概算額的35%。一位業內人士介紹，以前資金相對充裕的時候，很多地方把貸款也拆借來充當資本金，現在此方式已無法運作。

「咱們行業的融資結構過於倚重銀行信貸，」交通運輸部科研院財金研究所副所長李曉峰說，「把雞蛋放到一個籃子裡，貨幣政策一調整，你就完了。」

不久前，交通部召集地方各省廳專門召開座談會研討在當前的融資形勢下如何破解融資難題的問題，由交通部部長李盛霖親自主持，17位省廳一把手到會，一些廳長在會上說，「我們搞公路投融資的現在不是在『籌資』，而是『愁資』！」

為解決融資難題，近期李盛霖親自帶隊多次赴央行、銀監會溝通協調。主管財務的高宏峰副部長也先後在廣州、寧波等地組織了19個省市的相關部門負責人 召開座談會商討對策。據內部人士透露，交通部今年已把自己能調撥的車購稅等交通專項預算資金共計4763億元，於9月份通過財政部「超常規」地全部提前下 放到各省，「這在往年根本不可能」。

虧損也要修的路

有個省交通廳今年向省裡反映，省內一條在建高速已欠款三十多億元，籌不到資金壓力太大，得到的答覆是，「項目必須上，想當廳長的人多的是，排著隊！」

「要想富，先修路；要想快富，修高速路」，從1984年沈大高速開工至今，高速公路在中國發展到全球第二，並很快將超越美國成為第一。

但是帶來富裕的高速公路卻並不賺錢。除了北京，2010年全國其他省市的收費公路全部虧損。

這是2011年8月底結束的全國收費公路專項清理第一階段的摸底結果，北京、上海、山東、遼寧等12省市收費公路累計債務餘額7593.5億元，江蘇累計債務餘額1338.1億元。

但與此同時，上市公司年報顯示，公路收費是股市上的行業盈利冠軍——2010年19家高速公路上市公司的平均毛利率高達59.14%，「比房地產還暴利」。

鮮明的對比引發了前所未有的輿論壓力。媒體幾乎「一邊倒」地質問，一個普遍巨額虧損的行業如何能養出普遍巨額暴利的上市公司？而許多人則懷疑高速公路是為了延長收費年限而故意誇大虧損，甚至轉移利潤。

不過，四川高速公路系統一位高層人士就此反問南方週末記者，「動輒拿機場高速和上市公司賺錢說事兒，有誰真正算過機場高速和上市公司公路里程總共才多少，佔全國高速路多大的盤子？」

他解釋道，全國共有17家「一路一公司」高速上市企業（有兩家同時在A股與B股上市），按平均每條250公里算，總里程不到全國7.4萬公里的8%，而這些路都是整個行業最優質的資產。

至於其他收費高速公路則「絕大部分都不賺錢」，比如四川高速公路建設總公司每年虧損十多億元。虧損的原因是，在建或新建項目成本越來越高，而通車後的收益越來越少，「越修路越虧損」。

「高速公路就像房地產，位置決定一切。」上述人士舉了一個例子——全長240公里的雅（安）西（昌）高速公路。

這條高速公路60%的路段是隧道和橋樑，橋墩最高達230米，總造價210億元，其中資本金50億元、貸款160億元，每年需付利息至少16億元。 但造價高昂的這條路建成後靠收費卻絕無可能覆蓋利息——目前全長236公里的成渝公路每年收費總額約11億元，而它的流量至少是雅西高速的10倍。

「但這些路不能不修，雅西是我國第一條通往少數民族地區的高速公路，具有重大社會政治意義。」他說。

目前的高速公路通常分為兩種，一種是「經營性公路」，也就是「市場路」，由外部融資投入修建，建成後依據當時簽訂的合同年限收費。另一種則是政府還 貸公路，也就是「政府路」，要求財政出資35%作資本金（其中中央政府以所收車船購置稅撥付出資10%），建成後收費期不超過25年（以往一些地方政府的 出資部分往往也來自外部融資。所以很多高速公路立項時名義上是政府還貸公路，招商引資之後，公路的性質則根據資本金來源做了變更）。

不過，目前我國高速公路面臨的困境是，能賺錢的項目早就完成招商引資，剩下的在建和新建項目 「99%無人願意投資」，只能政府投資。而且剩下的這些地方，修路成本極高。

據上述人士所知，目前我國中西部地區高速公路的情況基本類似，造價均高達每公里1億元以上，建成後車流量少，收費標準比東部地區更低。而高速公路三五年需要一次「大修」，每年保養費均攤也高達每公里5000萬元。

即使在發達地區，高速公路間的「貧富差距」也非常大。2011年收費公路專項清理期間，「滬蓉西」高速以1.05元/公里的全國最高收費標準被點名，但若按成本核算，其還本付息所需的收費標準高達3元多。

浙江省一名收費員告訴記者，其所在公路年年虧損，「浙江高速公路收費標準10年未增長，反而在計重收費後下降了」。他上班的匝道收費站發放一張通行 卡可提成2分錢（進口）或4分錢（出口），收費員一個月的收入為3000元左右，「網上謠傳我們月入8000元，都是沒影兒的事。」

據廣東交通集團高級經濟師黃亦楠介紹，在經濟發達的廣東省，2011年新建的4600公里高速公路都途經山區，項目成本大幅升至達每公里1.1億元，使「十二五」期間廣東高速公路資產負債率將超過80%。

現在中央對各地高速公路資本金的補貼均是每公里1000萬元，並未對建設成本高的經濟落後地區加以傾斜。從經濟賬的角度，「十二五」期間我國在建或新建的多條高速公路均通向「山高路遠坑深」的地區，投資成本高到沒可能靠收費還本付息，也沒有資金願意進場投資。

但發展中西部，交通是基礎性、先導性、服務性行業，在中央和地方政府的要求下，各省高速公路國有企業又不得不硬著頭皮開工。

比如藏區高速公路建設，據川高速概算其成本高達1.3億-1.5億元每公里，2011年銀行貸款不到位的情況下，中央三令五申催四川開工。「這樣的公路哪怕中央給60%的資本金，還是照虧，路修好後收的錢連收費員都養不起！」一位四川高速人士說。

交通部人士透露，最近他們到新疆調研，新疆交通廳向他們訴苦說，「省廳壓力太大了，省裡管著你的帽子，他讓你上你就得上，我們都快被逼瘋了。」

這位人士同時透露，有個省交通廳今年向省裡反映，省內一條在建高速已欠款三十多億元，籌不到資金壓力太大，得到的答覆是，「項目必須上，想當廳長的人多的是，排著隊！」

「不把搞建設、出政績的風氣壓下來，不調規劃、控規模，高速公路融資問題不能從根本上解決，行業發展將難以持續。」該人士說。

延（安）吳（起）高速公路半停工路段，建築材料擺滿地，難覓人影。 （陳鋆/圖）

清理地方債，「拔出蘿蔔帶出泥」

審計報告指出，截至2010年底，交通運輸行業債務總額達2.39萬億元，佔全國地方政府性債務餘額的24.89%，債務規模僅次於「市政建設」。

這樣的「熱忱」下，大量高速公路紛紛開工或者等待開工，但是卻當頭撞上了信貸緊縮。

其實信貸緊縮只是「緊箍咒」之一，2010年開始的地方政府融資平台清理，早已令高速公路難受不已。

2010年8月，銀監會辦公廳發佈《關於地方政府融資平台貸款清查工作的通知》，將政府及事業單位的融資平台也納入清查範圍，擴展了之前國務院辦公廳界定的融資平台範圍。

這直接導致交通部一些地方省廳及所屬公路局被作為清查對象。業內人士透露，銀監會的融資平台黑名單中，有很多是政府公路局、省交通廳。按銀監會要求，上了黑名單的政府部門須在現金流對所欠債務全覆蓋的前提下，經平台、政府、銀行三方簽字確認退出平台，否則即遭清查。

銀監會還規定，對於新增平台貸款嚴格放款條件，新增收費公路項目獲得貸款的前提是資產負債率不高於80%，且審批權限統一收歸至各銀行總行。對於非收費公路一概不發放貸款。這無疑斷了公路行業延用多年的「借新還舊、短貸長用」等資金騰挪的後路。

2011年6月底，審計署公佈的《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至2010年底，交通運輸行業債務總額達2.39萬億元，佔全國地方政府性債務餘額的24.89%，債務規模僅次於「市政建設」。

該審計報告特意指出高速公路行業地方政府性債務餘額約為1.12萬億元，今明兩年是還貸高峰期，存在巨大債務風險，「部分地區高速公路債務規模大、償債壓力較大。部分地區……收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還。」

據交通部人士透露，在該份審計公告發佈之前，交通部非常緊張，因為看到公告草稿中的提法是，交通行業「大量存在借新還舊的問題，債務風險凸顯」。後 來經過與審計署反覆溝通，才修改為最終版本中的「部分地區」，同時肯定交通「形成了大量優質資產，促進了各地經濟社會發展和民生改善」。

此外，2011年起銀監會還要求各商業銀行按照「逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全」的原則對平台貸款進行全面清理，這幾乎為高速公路 2004年以來的「統貸統還」投融資模式敲響了喪鐘。「統貸統還」是指將一地區的多條高速公路進行收入、支出集中管理，統一打包向銀行貸款和還款。

一系列重擊之下，高速公路行業2011年以來頻發資金鏈斷裂事件。2011年初，廣東省被爆出路橋建設負債已超過1600億元，有人評價其「進入 『建設-無止境收費-永遠還不清債務』的怪圈」。4月，云南公路向債權銀行發出「風險提示函」，表示「即日起，只付息不還本」，引發一場軒然大波。

2011年11月1日，在已經停工的延（安）吳（起）高速LJ-11合同段，工人為了討薪住在了高速公路的橋墩上。 （華商報 趙彬/CFP/圖）

走「市場路」，還是「政府路」？

入不敷出的背景下，公眾所期望的高速公路「取消收費」並不現實，反而收費年限可能更長。

高速公路究竟應該向何處去？

今年6月，發改委等五部委聯合通知要求，暫停審批收費公路資產上市融資和境外企業收購國有收費公路資產。這意味著，上市融資之路受阻。

其實，更早之前四川高速的經歷表明，即使上了市融到了資，也難以解決目前的高速公路資金困局。

據四川高速人士介紹，當初對高速公路上市，業內是有很多反對之聲的，「公路本身具有公益性，上市之後要對股東負責，與其屬性不符。」

果然，政府原本希望優質資產上市後成為融資平台，可以修建更多公路，但後來上市公司投資決策受制於董事會，寧願把錢存銀行也不願承擔投資風險。在證監會監管下，其資金也不能隨便挪用。

上市融資來修路的希望落了空，政府自己又沒有足夠的錢投入，意味著地方政府不得不千方百計去找錢修路。

為此業內正在進行各種探索，比如發行企業債券；通過和商業銀行合作，開拓委託理財等表外融資；或開發公路沿線的土地級差地租、配套物業等。

在吸引投資方面，有的地方正在「以存量做增量」，比如通過出讓此前所修道路的收費權來進行融資。

但另一方面，在這種整體入不敷出的背景下，公眾所期望的高速公路「取消收費」並不現實，反而收費年限可能更長。

行業內的消息顯示，「收費還貸」的提法將被廢棄，《收費公路管理條例》中「收費期限屆滿必須終止收費」的規定也將重新修訂。根據「使用者付費」的原 則，政府還貸公路還完貸款後，將繼續收費以養護運營路況、沖抵運營管理成本。屆時，現有15-30年的收費年限將被拉長，但價格可能更低。

對於高速公路收費會推高物流成本的說法，該人士表示，「我不知道這從何說起，與高速路網平行的普通公路都是免費的，你要覺得高速貴，完全可以走免費公路。」

云南公路開發投資公司財務總監彭良波則認為，民眾希望高速公路優質服務、低收費，政府希望多修路、少花錢，銀行的希望則是高收益、低風險，「高速公路投融資主體處於多重矛盾交織尷尬境地，必須尋求平衡。」

但是，高速公路未來將如何在「政府路」與「市場路」之間抉擇，依然不得而知。