地方政府債務起底

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100274932&time=2011-07-01&cl=115&page=all

　　牽動著國內外投資者神經的中國地方政府債務規模終於浮出水面。6月27日，審計署公佈了「債務賬單」：截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.7萬億元，涉及37.4萬個項目、187.3萬筆債務。

未來兩年半，地方政府債務將進入償債高峰。如果沒有採取實際行動重組債務，未來幾年銀行將面臨債務違約的實際風險。Eugene Hoshiko/人民圖片

　　這是中國政府首次公佈省、市、縣三級地方政府的債務情況。

　　今年3月至5月，審計署18個特派辦和37家地方審計機關，對三級政府性債務進行了追溯至債務發生起始年的全面摸底。

　　「這是非常重要的第一步，在摸清底數的基礎上才能考慮清理存量債務、防範風險，並試點正規發債。」一直跟蹤研究地方政府債務問題的國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧認為。

　　10.7萬億元的債務有多大風險？審計署副審計長侯凱認為，風險尚未超出償還能力。因為地方政府負有償還責任的債務餘額，佔地方政府綜合財力的 債務率為52%，即使把地方政府負有擔保責任的債務，全部轉化為政府償債責任計算，債務率70%，也低於100%的國際警戒線。

　　但從云南省公路開發投資有限公司近千億元貸款的「違約」風波（參見本刊上期封面報導「違約開始了？」），到上海市政府否認融資平台變相拖欠債務，地方政府償債的每一次風吹草動，都引起軒然大波。

　　在宏觀政策整體趨緊的大背景下，部分薄弱環節的短期資金周轉風險不容忽視。摸清底數後，中國各級地方政府在解決存量債務、建立規範的舉債機制方面還有很長的路要走。

　　財政部財科所金融研究室主任趙全厚認為，目前的債務規模還算可控，真正難控的是地方政府不斷負債融資的衝動。

10.7萬億由來

　　10.7萬億元的全口徑地方政府債務，略低於此前市場人士和研究者的測算規模。因為銀監會內部統計顯示，僅融資平台貸款就超過9萬億元。

　　本次審計顯示，融資平台公司的確是地方政府債務的第一大舉債主體，2010年末包括貸款、企業債等在內的全部債務餘額為4.97萬億元，分佈在6576個融資平台公司。

　　可見，審計署、銀監會等相關部門在統計口徑方面的差異並未消弭。

　　審計署是按照償還責任，逐筆認定是否屬於政府性債務。一位審計署官員接受財新《新世紀》記者採訪時說，「要看借款協議規定的還款來源、實際用 途，是否是政府承擔責任。即使不是註冊為融資平台公司，如果規定是靠土地出讓金償債，也算做政府性債務，因為土地出讓金是納入財政列收列支的。」

　　按照政府承擔責任的不同，審計署將債務分為三類，其中，62.6%屬於政府負有償還責任的債務，需要以財政資金償還，共計6.7萬億 元；21.8%屬於政府負有擔保責任的或有債務；另外15.6%則是政府不負有任何法律償還責任、但可能承擔一定救助責任的其他相關債務。

　　根據今年2月13日國務院辦公廳發佈的《地方政府性債務審計工作方案》，融資平台公司、公用事業單位等舉借，確定以債務單位事業收入（含學費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還的，被視為政府擔保債務。

　　「10.7萬億元，包括了政府從社會穩定的角度，可能需要救助的債務，最大限度考慮了政府的或有債務。」上述審計署官員說。

　　從審計結果看，10.7萬億元地方政府性債務，主要是因應對1998年亞洲金融危機、2008年國際金融危機而生。兩輪積極財政政策實施，都帶來地方政府性債務增速飆升。1998年和2009年，地方政府債務餘額同比增速分別達到48.20%和61.92%。

　　「4萬億」經濟刺激計劃，幾乎導致地方政府債務翻番。截至2010年底的地方政府性債務餘額中，僅有51.15%是2008年及以前年度舉借和用於續建2008年以前開工項目的，其餘49.85%均產生於2009年和2010年。

2萬億缺口？

　　央行6月1日發佈的《2010年中國區域金融運行報告》稱，截至2010年末，全國共有地方政府融資平台一萬餘家，貸款餘額超過10萬億元。央行的數據高於銀監會，是因將交通、教育等也納入平台口徑。而鐵道部的貸款規模就超過萬億元。

　　一位東部省份財政局官員告訴財新《新世紀》，此番審計署審計的是融資平台的政府性債務，而去年下半年財政部、發改委、央行、銀監會四部委清理的是融資平台債務，包括政府性債務和商業經營性債務，兩次統計有一部分交叉。

　　也就是說，融資平台債務中，償還責任被認為不屬於政府的部分，未納入審計署的統計。

　　令人感興趣的是這塊有多大？

　　上述審計署官員接受財新《新世紀》記者採訪時說，審計結果是與被審計單位取得一致意見，徵求了地方政府意見並得到認可，且有證據支撐的政府性債務。4.97萬億元融資平台債務，「是財政部、央行、銀監會和發改委四方認定的數」。

　　對於融資平台貸款，銀監會要求銀行根據平台公司自身經營性現金流覆蓋情況，分為全覆蓋（100%及以上）、基本覆蓋（70%-100%）、半覆蓋（30%-70%）、無覆蓋（30%以下）四類。

　　這一分類是對銀監會2010年中期清查結果的進一步細化。當時銀監會將平台貸款分成三類，第一類能夠依靠項目現金流償還本息，也即全覆蓋的融資 平台貸款規模佔全部貸款餘額的24%；第二類是第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源覆蓋本息的貸款，也即前述基本覆蓋和半覆蓋的部分有4萬億元左右， 佔比約50%；第三類貸款項目借款主體不合規，財政擔保不合規，或本期償還有嚴重風險，例如貸款挪用和貸款做資本金，佔比約26%。

　　去年下半年來融資平台貸款平穩增長，也沒有其他因素導致資產狀況突然變差或轉好，因此，可按上述比例來推算。按照銀監會的規定，全覆蓋的貸款可以直接轉成一般性公司貸款，挪出融資平台貸款的範疇。

　　根據截至2010年6月的數據，當時銀監會統計的7.6萬億貸款中，有約24%的部分是這類情況。如果按到2010年底的平台貸款數據推算，此類貸款的總額約在2.2萬億元。基本覆蓋和半覆蓋佔到一半，總額在4.6萬億元左右。無覆蓋的貸款約2.4萬億元。

　　再對比審計署認定的4.97萬億元融資平台債務口徑，其中有多少屬於基本覆蓋和半覆蓋，又有多少屬於無覆蓋且有可能政府認為自己並不承擔責任的 呢？審計署未公佈相關數據，但很明顯，這個缺口最大可以達到２.4萬億元左右。若考慮4.97萬億中還包括融資平台發行的企業債，缺口約2萬億元。

風險在哪裡

　　上述審計署官員認為，兩個指標顯示，目前地方政府債務規模相對安全。

　　從債務率看，地方政府負有償還責任的債務，佔地方政府綜合財力的比重為52%。從公共債務佔GDP的比重看，負有償還責任的6.7萬億元，再加上2010年末6.75萬億元的中央財政國債餘額，合計佔GDP的比重為33.8%，而歐盟成員國該指標的安全警戒線是60%。

　　若考慮政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%，公共債務佔GDP的比重為39.7%，兩項指標也均處於安全範圍內。

　　而且，上述審計署官員認為，擔保失敗、真正需要政府承擔責任的可能性較小。因為中國地方政府債務的用途，不是用於彌補一般預算缺口，而是用於專門的項目，對應會形成資產，很多屬於優良資產，「有資產作為後盾，償債能力就明顯提高」。

　　國家發改委財金司司長徐林認同這種觀點，認為很多融資平台公司有經營性資產，收入不錯，如果真有償債問題，變現也可以產生收入。

　　截至2010年末，9.6萬億元債務資金已被支出，投向市政建設的最多，佔比36.72%；其次為交通運輸，佔24.89%；土地收儲居第三，佔10.62%。

　　在匯豐銀行大中華區首席經濟學家屈宏斌看來，投資鐵路、橋樑和買地，意味著地方政府手上的資產和債務是同時增長的，負債水平上升並不一定意味著地方政府的資產負債表惡化。

　　「實際上，無經營收益的公益性項目和現金流覆蓋不足的項目，才是需要地方政府財政資金償還的硬缺口。」財科所金融研究室主任趙全厚接受財新《新世紀》記者採訪時說。

　　從2010年末的情況看，地方政府負有擔保責任的債務，和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務逾期債務率，分別為2.23%和1.28%，尚且可控。

　　不過，高華證券銀行業分析師馬寧提醒，儘管地方政府性債務的系統性風險在可控範圍內，但需注意短期內的流動性風險，和可能導致不良貸款的「最薄弱環節」。

　　未來兩年半，地方政府債務將進入償債高峰。審計結果顯示，2011年至2013年到期應償債務分別佔24.49%、17.17%和11.37%，合計5.7萬億元。2011年到期的2.62萬億元中，有71%是政府負有償還責任的債務，約1.87萬億元。

　　屈宏斌擔心，這些債務的到期日，和項目長期投資回報期不匹配，如果沒有採取實際行動重組債務，未來幾年銀行將面臨債務違約的實際風險。

　　「償債壓力取決於兩點，一是財政能否擠出償債所需的資金流量，二是在多大信譽範圍內可以借新還舊。」趙全厚接受採訪時說。

　　借新還舊、拆東牆補西牆的戲碼一直在上演。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。358家融資平台公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務，借新還舊率平均為55.20%。

　　在宏觀政策趨緊的大背景下，地方政府償債能力多重受壓，一方面是賣地收入難以維持高增長，甚至銳減；一方面是銀根收緊，借新還舊的鏈條可能斷裂。

　　風險可能在最薄弱環節先暴露。「也許會出現在西部欠發達地區，以及/或縣級政府債務。」高華證券銀行業分析師馬寧預計。

　　2010年末的10.7萬億元債務中，東部省市佔比高達49.65%，中、西部省份分別佔23.06%和27.29%。

　　籠統看，東部省市普遍財力雄厚，償債能力應該較強。但魏加寧認為，東部也不是一刀切的，有些省恐怕也有問題。

　　趙全厚也對東部不完全樂觀，因為東部債務總量大，而且人口密集、城市化率高，土地賣得差不多了，進一步提高償債能力的潛力不大。

　　而中西部隨著產業轉移和基礎設施改善，工業化和城鎮化會加速，在土地升值方面有後發優勢。「關鍵是短期內債務資金能否融通，如果能通過展期或者其他創新跨過資金償還期，考慮西部的土地、礦產、能源，風險並不見得比東部更大。」趙全厚告訴財新《新世紀》記者。

　　能否跨過短期的資金償還期，則有諸多變數。今年4月云南省公路開發投資有限公司的「違約」風波，就是短期資金周轉難以為繼的例證。

　　特別是一些市縣政府債務負擔重，更容易出現償債困難。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高於100%，分別佔兩級政府總數的19.9%和3.56%。部分地區還出現逾期債務，4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過10%。

　　屈宏斌認為，中國政府需要立即採取行動重組債務，以避免違約風險，「允許政府發行債券，是近期最可行的辦法。」

叩響發債之門

　　債務底數摸清之後，建立地方政府規範的舉債機制有可能提上日程。

　　目前，預算法並未賦予地方政府舉債權，2009年至2011年，省級地方政府只是在「國務院特別規定」的條款下，每年由中央政府代發2000億元債券。

　　正門僅留一線縫，偏門則洞開。2008年底以來，地方融資平台數量和債務迅速膨脹，事實上就是在為地方政府舉債。

　　去年6月，國務院出台《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（下稱《通知》），提出不得再通過融資平台公司變相舉借政府負有償還責任的債務，並堅決制止為融資平台公司等單位舉借債務違規提供擔保和承諾。

　　但在資金籌措壓力下，依然有地方政府冒險突進。審計發現，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，在《通知》下發後，以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財政收入、行政事業單位國有資產等，違規為融資平台公司等單位舉借債務提供擔保464.75億元。

　　對於未來的融資機制，審計署報告建議，可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，前提是舉債計劃需經國務院審批，且編制地方債務預算、納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批准。

　　魏加寧贊同從省級政府開始試點正規發債，「找財政規範、信息披露好的地方」，這樣容易形成正向激勵。

　　不過，徐林則認為，也可以考慮「讓市縣一級自己發」，因為市縣一級政府直接承擔基礎設施、市政建設的事權，讓省級政府發債，再往下分配，是挺複雜的過程。

　　賦予地方政府舉債權，無疑是長期的發展方向。但趙全厚提醒，要考慮條件是否成熟，如是否有發債系統，地方政府直接發債是否比融資平台信用更高？「從平台公司負債到政府負債，如果制度性措施跟不上，有可能更容易出問題。」

　　在地方政府舉債制度配套方面，有很多事需要做。最根本是修改預算法，賦予地方政府公債權。此外，各級政府得編制資產負債表，「這樣才能做評級，不然怎麼判斷風險。」徐林說。

　　若讓地方政府正規發債，償債準備金也非做不可，「否則，投資者不敢買。」魏加寧認為。審計署發現，截至2010年末，在36個省級政府中，14個未建立政府性債務還貸準備金制度。

　　上述東部省份財政局官員告訴財新《新世紀》記者，現在沒有既定的法律法規明確要求建立償債準備金，但財政部相關文件提出過這方面的要求，對於準備金的債務覆蓋率，沒有統一的要求，各地根據各自的政府債務餘額情況和還款需求，靈活處理。

　　部分地方政府提出，償債準備金應逐步達到年初本級地方政府性債務餘額的5%。

　　「償債準備金需要的資金規模並不高。」趙全厚說，準備金一是應付有可能通過項目經營現金流覆蓋的項目，一旦現金流償還失敗時所需，二是應對出現償債高峰、超過財政能力時所需，「問題關鍵在於，地方政府有了錢去幹新項目的積極性更高。」

　　諸多地方政府舉債相關制度建設非一時能完成。當然，地方政府直接發債只是市政債的一種模式，還可以讓承擔項目的公司發債。目前政府融資平台發行的企業債，與第二種市政債類似，但不是嚴格意義上的市政債。

　　徐林說，真正的市政債體現政府信用，融資成本會比較低，對投資人來說，還可以免利息所得稅，「建議下一步改革，可以把已有的政府融資平台公司債，通過一些制度過渡安排，做成嚴格意義上的市政債。」