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要生態還是要經濟？ 海南七成市縣取消GDP考核

環保部點名了三亞市鳳凰島的填海項目，稱該項目以國際客運港和郵輪港名義取得的海域使用權，實際上是用於房地產和酒店開發，填島造成的水流變化，使得三亞灣西部岸線遭到侵蝕。（視覺中國/圖）

（本文首發於2018年1月25日《南方周末》）

面對要生態還是要經濟的難題，海南省作出了選擇——將全省19個市縣中的12個市縣的GDP考核取消。

“為什麽一些市縣過分依賴房地產？因為短期很容易帶來大筆GDP和財政稅收。如果‘指揮棒’不變，新發展理念、高質量的發展怎能落地？”

如果你現在打開地圖導航，會發現已經找不到椰林灣海上休閑度假中心的蹤跡。

這個赫赫有名的人工島項目，位於海南省文昌市東郊椰林附近的海域，那里因生長著50萬株天然椰樹而聞名遐邇，是海南省知名的旅遊景點。

進入椰林之後，隨處可見有著兩三間平房的漁家樂，老板娘看有客人來，急忙招呼：燒烤還是住店？

2010年，文昌市開始規劃這個人工島項目。根據當時資料，人工島使用海域面積26.7公頃，建島25.1公頃，填海投入2億，島上建設100億，是當地重要的投資項目。目前，已經完成填海。六七年間，圍繞著這個人工島的爭議一直存在。

2017年12月23日，環保部給海南省下發了督查反饋報告，嚴厲批評了海南省海洋與漁業廳對這個違規項目的竣工驗收。

在反饋報告中，海口、三亞、文昌、瓊海、儋州、萬寧、臨高、東方等多個市縣的多個項目，都被嚴厲批評，督查組很不客氣地說，一些市縣重經濟、輕環保，鼓了錢袋子，毀了生態，“財政過分依賴房地產，房地產企業指到哪里，政府規劃就跟到哪里”。

要生態還是要經濟，在建省30周年之際，這個艱難的選擇題擺在了海南的面前。現在，海南作出了選擇。

原政協海南省常委、海南大學現代管理研究院院長王毅武向南方周末記者表示，以前在政協會議上，他都會遞交提案，呼籲弱化對地方政府GDP的考核，給地方解綁，建立綠色GDP核算體系，但是很多時候都石沈大海。

“純GDP考核會有很多問題，無法客觀展示地方經濟的結構，以及GDP數字背後的社會、自然成本。政府還往往會為了追求數據，而片面發展某一方面，如房地產。”王毅武直言不諱。

反饋報告下發後的第三天，在海南省委經濟工作會議上，海南省委書記劉賜貴在講話中，重點講到了新的市縣發展綜合考核評價辦法，稱將取消12個市縣的GDP、工業、固定資產投資的考核，把生態保護列為負面扣分和一票否決項，並最終全面取消19個市縣的GDP、工業和固定資產投資的考核。

“徹底扭轉簡單以GDP增長率論英雄的政績導向。”劉賜貴說。

“海南的本錢 是生態”

2018年1月18日上午，在海南省統計局的大樓里，舉行了新考核辦法的培訓會。作為新的考核體系的牽頭單位，統計局要向財政廳、商務廳、環保廳、發改委等省廳部門以及19個市縣解釋新的考核內容。

新的考核體系共有15個一級指標、51個二級指標，每一個市縣的考核側重點也各不相同。其實，海南省統計局在2012年曾制定過一個考核指標體系，不過相對簡單，僅有7個一級指標、28個二級指標，各區縣考核比重的差異性也不太大。這個指標體系考核一年後，就再未執行。

在這次培訓會上，海南省統計局綜合處處長程少林講了新指標體系與2010年考核指標的10點不同，其中第一點就是名稱的不同，舊體系的名稱是“市縣經濟社會發展主要指標”，新體系的名稱則是“發展綜合考核”。“前者側重於經濟發展，後者側重於綜合發展。”程少林向南方周末記者解釋。

南方周末記者掌握的兩份考核指標顯示，舊版本中，關於GDP、財政收入、投資等方面的考核事項，比重占到了58%；而新指標取消了對財政收入的考核，GDP、固定資產投資等指標的考核雖然還存在，但占比最高是23%，最低的僅有7%。

位於海南省西北部的洋浦經濟開發區，在海南的經濟發展中占有特殊的地位，這里聚集了石油、化工、海運倉儲等重工業，在對其的考核中，GDP、固定投資等指標權重達到了23%。而被外界所熟知的海口和三亞，GDP、固定資產等指標的權重則是17%，位列第二檔。

在海南19個市縣中，徹底取消GDP和固定資產投資考核的12個市縣分別為萬寧、東方、陵水、定安、屯昌、臨高、樂東、昌江、五指山、瓊中、保亭和白沙。在新的考核體系中，這兩項指標在上述12個市縣的所占比重均為“0”。

“取消GDP、工業、固定資產投資考核的12個市縣，2016年和2017年前三季度GDP、工業產值和固定資產投資在全省的占比大致都為1/5，量都不大，而且固定資產投資很多都是省里的大項目，布局在哪個市縣，哪個市縣投資量就大了，但項目完工後，投資額就掉下來，不能真實反映市縣工作。”劉賜貴在海南省委經濟工作會議上說道。

根據《2017年海南統計年鑒》，2016年海南各市縣GDP排名前7位依次為海口、三亞、儋州、澄邁、瓊海、洋浦和文昌，這7個市縣均未取消GDP考核。取消GDP考核的12市縣主要是海南農產品主產區、生態功能區等。

海南省共有19個市縣，與其他省份不同的是，這19個市縣均為省管，不存在市管縣的情況。其中三沙市比較特殊，此次新考核體系未將其列入其中。實際上，這相當於取消了2/3市縣的GDP、固定資產投資的考核。

海南省發改委一位處級幹部向南方周末記者坦言，取消考核的這12個市縣，經濟發展相對較弱，取消考核之後，對於海南整體的經濟發展影響不會太大。相反，如果將這些地方與海口、三亞等地一起考核，很有可能會因過分追求GDP，而破壞了生態環境。

“我們海南最大的本錢是什麽？是生態環境。沒有了生態，海南還有什麽？”該處級幹部不無感慨地說。

對於這份新考核體系，學界也有不同的看法。上海財經大學工管學院教授範子英對南方周末記者說，地方在制訂考核標準時，一般都有兩個要求，一是指標盡可能少，二是指標盡可能量化。如果指標太多，一些諸如民生、服務等指標會難以量化。

“足球、籃球 分場踢”

外界曾有誤解，這份新的考核體系是迫於環保部的督查才最終落地。事實上，新的考核體系在2017年12月17日就以海南省委辦公廳和省政府辦公廳的名義印發了，而早在11月16日的海南省政府常務會議上，就審議通過了這個新體系的送審稿，其中已經確定了取消12個市縣的GDP考核。

程少林向南方周末記者解釋，2017年4月25日，在海南省第七次黨代會上，這個新考核體系就開始醞釀，當時曾出臺《關於進一步加強生態文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決定》。

環保組是在2017年8月10日至9月10日對海南開展環境保護督查，形成環保意見後，在12月23日向海南省委、省政府進行反饋。

據程少林介紹，在環保組來之前，統計局就有了考核標準的雛形，比如將五指山周邊四個市縣的生態權重提高，那里是海南的水源地，對生態環境的要求很高。

事實上，在環保部的督查報告中，被點名最多市縣如瓊海、三亞、文昌、儋州等依然要對GDP、固定資產投資進行考核，取消考核的則是點名較少，甚至沒有點名的市縣。

不過，環保部的督查報告確實給海南的環境問題拉響了警報。在新的考核體系中，5個負面扣分項，有4項涉及生態環境；5個一票否決項，也有3個涉及生態環境。

這並非是海南第一次嘗試取消GDP考核。2013年十八屆三中全會以後，中央多次提出要弱化地方對GDP的追求，建立更加系統、綠色的考核體系。2014年，海南取消了白沙、瓊中、保亭、五指山4個市縣的GDP考核，這些地方均屬於海南的中部生態核心保護區。

不過，當時對這4個市縣GDP考核的取消，帶有一定的“歧視”意味。2010年那一份考核體系，將除三沙以外的18個市縣分為五類，海口、三亞位列前兩類，儋州、瓊海、文昌等劃為第三類，上述4市縣則均處於第五類。這五類的依次劃分，正好與GDP從高到低的排名吻合。

新的考核體系，依照《海南省主體功能區規劃》，將19個市縣劃分成五類，但用ABCDE來代指。據程少林介紹，在商討如何給市縣分類時，有一位省領導直接給出了建議，用第一第二類來代指總覺得有等級好壞之分，不如用ABC更人性化。

最終方案確定後，又對每一類市縣作了功能定位，如A類是南北中心城市，即海口、三亞，是國家重點開發區，C類是農產品主產區，D類是生態功能區，五指山周邊的四個市縣，E類是單列的洋浦經濟開發區，B類則為其余市縣。每一類市縣均有不同的定位。

“形象點說，就是讓‘打籃球的’和’踢足球’的分場比賽。”2017年12月25日召開的海南省委經濟工作會議上，省委書記劉賜貴如是說。 

在上述發改委處長看來，打籃球和踢足球表明了省里面的態度，每一個市縣都有自己的功能定位，將不再單純以GDP數據論英雄。“打籃球和踢足球是兩個平等的遊戲，而不像是我打球，你撿球，給人以高下之分，下面的市縣對這樣的類比也容易接受。”該處級幹部說。 據程少林介紹，其實在最初設計這個考核體系時，並沒有想過要取消12個市縣的GDP考核，依然僅僅是想取消D類的4個市縣。“後來將草案提交給省主要領導時，批示讓我們按照12個市縣的規模來設計。”程少林說，省委省政府這一次的改革力度，也超出了他們早先的預期。

海南文昌椰林灣人工島項目遭環保部嚴厲批評。（視覺中國/圖）

解綁房地產

2017年12月，各省份陸續召開了經濟工作會議，淡化GDP考核出現在多個省市的會場上。比如，天津在經濟工作會議上強調必須從“速度情結”“換擋焦慮”中擺脫出來，甩掉單純追求GDP增速的包袱；山東也要求各級幹部擺脫競攀GDP的情結，從“負”重求增長到釋“重”謀發展。

而對於海南省來說，新的考核體系還有一個重要的引導作用，就是解除房地產對地方規劃的綁架。

王毅武對南方周末記者分析，一直以來，海南片面地追求GDP數據，必然會滑向片面地發展房地產，因為房地產最容易出數據、出成績。“海南不是候鳥島，不是移民島，也不是養老島，而是炒房島。”

環保部在2017年12月23日下發的督查意見中，也嚴厲批評了海南省房地產亂象給當地環境帶來的破壞，稱地方財政過分依賴房地產，綁架了海南的規劃，房地產企業指到哪兒，政府規劃跟到哪兒，鼓了錢袋、毀了生態。

除了文昌市東郊椰林的人工島項目外，環保部還點名了三亞市鳳凰島的填海項目，稱該項目以國際客運港和郵輪港名義取得的海域使用權，實際上是用於房地產和酒店開發，填島造成的水流變化，使得三亞灣西部岸線遭到侵蝕。此外，還在多個自然生態保護區里，違規進行酒店、房地產開發。

根據《2017年海南統計年鑒》，2016年海南房地產開發投資1787億元，占全年GDP（4044.51億元）的44.2%。長期以來，房地產業一直都在海南的經濟中占有很大的比重。

“為什麽一些市縣過分依賴房地產？因為短期很容易帶來大筆GDP和財政稅收。如果‘指揮棒’不變，新發展理念、高質量的發展怎能落地？”劉賜貴在海南省委經濟工作會上，也這樣嚴厲地指出。

事實上，在那一次經濟工作會上，降低對房地產業的依賴，是一個被重點討論的問題。海南省省長沈曉明就指出，由於海南房地產業占整個經濟的比重很大，要有效防控房地產領域風險。

新的考核方案中，在幾個二級指標中，則完全將房地產從考核中給剝離了出去。比如服務業增加值占GDP比重、稅收收入占GDP比重、固定資產投資、招商引資成效四個方面，其後均標明（不含房地產），這四個方面往往是地方經濟發展中重要的考核指標。

“我們在進行統計的時候，不會把房地產的數據給算進來，如果地方政府想在上述四個方面拿分，通過發展房地產是沒有用的。”程少林說。

此外，據上述發改委處長介紹，為了遏制地方發展房地產的欲望，省里對財政、稅收也做了調整。“以前地方發展房地產項目，土地收益和稅收，地方可以留下四成，其余要由省里統籌，現在地方只能留下三成了。”該處長說。

不過，這並不意味著海南就此不再發展房地產。在海南省此前所確定的12個重點產業規劃中，房地產依然在列。

給官員們劃重點

新的考核體系將從2018年開始才正式實施。由於此前的考核暫停，這會是海南省6年來首次對地方發展進行綜合考核，考核結果將會於2019年年初面世。

作為“指揮棒”、“風向標”，這個新體系被海南各地寄予了厚望。根據方案，考核結果將會作為幹部選拔任用的重要依據，考核不合格的市縣將會被通報批評，主要領導還將會被約談。

據了解，舊的考核體系還規定，得分較高的地方，會對市縣政府給予財政轉移支付獎勵，對市縣領導、工作人員給予數萬元的獎勵，這些物質獎勵在新體系中被抹去。那麽，這個指揮棒、風向標能發揮多大作用，對地方官員有多大約束力呢？

“這個考核結果對於我們考核幹部來說，會是非常重要的參考。市縣的主要領導要想在考核中獲得好成績，是需要樹立正確的政績觀。”海南省委組織部幹部二處的一位調研員對南方周末記者表示。幹部二處是海南省委組織部考核地方幹部的處室。

2017年12月4日，海南省委組織部下發的《進一步加強和改進省管領導班子和領導幹部考核考察工作的意見》中，也強調要淡化並逐步取消對GDP、固定資產投資、工業產值等方面的考核考察。

“這其實就像是一場考試，我們劃好了考點，各級幹部要想考個好成績，就要圍繞考點來準備和答題，這就是‘指揮棒’的作用。”海南省委組織部政策法規處一位副處長對南方周末記者說。

不過，有些地方官員也表達過擔憂，巧婦難為無米之炊，取消GDP的考核之後，地方發展經濟的動力不足，其他方面會不會受到影響？

上海財經大學工管學院教授範子英向南方周末記者表示，地方官員沒有了發展經濟的壓力，可能會將更多財政資源投入到民生、教育、環保、衛生等事業上，這些方面可能會受益。

不過，範子英也認為，那些落後的地區，短時期內可能在經濟方面更加落後，這些都需要海南省進行有效地統籌。

事實上，在海南省的經濟工作會議上，省委書記劉賜貴也曾表示，取消GDP考核，也同步實施新的分稅制財政體制，省與市縣財政事項和支出責任劃分改革，“省里該管的要切實管起來，該統的也要切實管起來。”

此外，在幾年前，海南省就確定了“多規合一”“一盤棋”的規劃理念，把全省按照一個大城市、大景區來規劃布局，這也為取消落後地區GDP考核奠定了規劃基礎。