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中國鐵路改革進度慢，過去多被歸咎於改革的決心不夠大。其實，鐵路改革緩慢的原因，在某種程度上也是由於其難度大；而改革難題的核心，在於鐵路產權關係的特殊性與處理的複雜性。可以說，對鐵路產權問題的認識深度，決定著鐵路改革的方向與進程。
鐵路產權關係特殊性
公益性、網絡性、共享性以及自然壟斷性等技術經濟特徵，決定了鐵路產權關係的特殊性。
鐵路作為典型網絡型產業的特點包括：固定基礎設施網與移動載運工具以及客貨運輸對象之間不可分離的強關係；強大的運輸能力與相對分散且不均衡的運輸需求之間的關係；顯著的運輸密度經濟與網絡幅員經濟要求；多部門聯動合作，以及嚴格的作業流程與時空精準性要求等。
其相關產權特點，體現在以下幾個方面：
一是設施共享與過軌運輸。由多個企業共同利用線路、場站和其他設施設備，並分享同一財產的使用權和收益權，在鐵路產業組織結構中十分普遍。而隨 著鐵路重組導致行業內企業數量和形式的增多，設施共享所引起的產權關係正在變得越來越複雜。另一方面，運輸產品本質上從起始至終到的完整性要求，時常會超 過鐵路企業在空間分佈上的邊界，導致車輛或列車在企業之間跨界過軌運輸。鐵路效率的提高，要求在設施以及設備的共享與適當的產權制度之間找到平衡點。
二是運行指揮權。運行指揮權是鐵路最重要的生產指揮權，也是最重要的核心控制權力，它不但對運行安全和效率具有重要意義，也對鐵路線路、機車車輛和其他主要資產的能力分配和實際利用產生決定性影響。各國鐵路企業歷來都主張擁有自己線路的運行指揮權。
三是開放路權與鐵路企業邊界的調整問題。開放路權更多地是指強制承擔的義務，規定鐵路公司必須允許其他企業利用自己的線路設施。
國鐵系統產權關係現狀
在中國鐵路行業中，以鐵道部作為國家出資人代表投資形成的國鐵系統居於絕對主導地位，同時鐵道部又是鐵路的行政主管部門，因此鐵道部集鐵路資產 所有權及行政管理權於一身。在現實中，鐵道部在鐵路產權配置中所擁有和支配的程度，又遠遠超過其出資者代表及行政主管部門身份所對應的內容。
鐵道部所享有的行政管理權和股東權，本應以外部機構和內部股東的不同身份和不同方式行使。但在政企不分的體制框架下，鐵道部不僅作為外部管理機構行使行業管理職能，更將股東權外化於企業，產生股東權濫用所導致的企業產權殘缺。
此外，還存在著運輸調度指揮權的問題。在中國國鐵系統中，鐵路局一直被認為是運輸企業，但國鐵一直在採用生產高度集中管理和財務「收支兩條線」 的體制，服從統一指揮調度，一直是作為運輸企業的各鐵路局必須承擔的義務，因此鐵道部實際上是一個大型集團企業，鐵路局只是鐵道部的地域性分支機構，其財 產邊界、業務邊界、成本和責任邊界以及收益邊界在該網絡中都難以界定清楚。這是鐵道部剝奪下級企業一系列重要財產權利的制度性基礎。
在目前的運營體制下，國鐵各路局之間的分界是把幾乎所有的鐵路大干線都切成幾段，路網不合理分割必然導致跨局客貨流成為絕大部分，而列車也必然 頻繁跨局運行。如果鐵路局都是獨立的市場主體，這種跨界運輸所導致的交易頻率和交易成本之高，將會無法承受。而中國鐵路能力十分緊張，鐵路內部和社會各方 面都不允許設施與設備的使用效率出現下降，因此必須有一個凌駕於企業之上的機構，成為維護路網完整性利益的代表。這就是為什麼鐵道部在國鐵路網上一直實質 性地指揮生產、分配收入並核算成本的原因，它必須對全路進行包括生產和財務方面的嚴格控制。也就是說，鐵道部干預或剝奪鐵路局運行指揮權的理由，正是為了 保持鐵路網的運營效率，但這又是以犧牲鐵路企業的效率為代價的。這確實成為一個有趣的悖論。
除了鐵道部與所屬企業的產權關係，還存在著國鐵系統與地方性鐵路的矛盾與摩擦。由於目前行業的運營規則不健全，幾乎所有的地方鐵路都在與國鐵的 車流交換方面遭受過排斥，造成客貨流與運輸收入被迫流失的情況，這使得其他鐵路投資者和經營者的財產權利無法得到切實保障。國鐵依靠自己的行政性壟斷獲得 了排斥他人的地位。
近年來，鐵道部通過與各省市簽署「部省協議」，調動了地方政府建設鐵路的積極性，也給鐵路創造了一個超常規發展的機會。出於多種考慮，對通過 「部省協議」建設的合資鐵路，絕大多數都必須由鐵道部控股，而且一律採用「委託運營」模式使其失去運營控制權，變成單純的線路資產公司。在許多公司的重大 事項中，作為重要出資人的地方政府大股東，往往被剝奪了決策權甚至知情權，權利嚴重不對稱。合資鐵路本來有可能在建立規範的企業治理結構上，遏制股東權濫 用方面有所作為，但鐵道部執意控股並絕對控制所有合資鐵路公司的意圖，使原本推動鐵道部改變既有行為模式的希望變小。
鐵路產權關係重構方向
從產權關係入手推進鐵路改革、提高運營效率、實現良性發展，必須解決以下三個方面的問題：
一是解決好中央與地方的鐵路事權分工。在分工逐漸明晰之後，將會形成國家鐵路、區域鐵路和城市鐵路合理分工、相互支撐的路網基本格局，進而提出政府間合理分工的明確要求。
二是實現政企分開，並在行業內構建起由真正企業形成的產業組織結構。必須設計出在資本結構、業務邊界、產權與組織形式各方面能夠切實自立、高效的鐵路企業。可考慮以幹線加區域作為鐵路企業邊界的依據，也可採用建營分離、網運分離和業務分離等途徑來構建鐵路產業。
三是在整個鐵路網上建立符合市場需要的運營規則。這需要在鐵路企業之間引入平等主體之間的交易制度，通過相關運行規則特別是設備與設施共享、過軌運輸和互聯互通規則的進步，來促進合理的交易並提高系統效率，形成子系統能夠自為和自律的良性組織結構。
準確把握鐵路產權關係的特殊性，並以此為依據合理確定鐵路組織形式、運營管理體制及資產與業務邊界，是構建鐵路行業規則與秩序的制度性基礎。全 新鐵路產業組織構建成功與否，在很大程度上取決於對鐵路產權關係的認識程度與解決程度。由於需要探索的東西很多，因此這裡沒有最優方案，也不可能一步到 位。在缺少足夠認識和解決方案的前提下，不宜貿然分割鐵路，以免徒勞之工並造成更大被動。
作為過渡性方案，第一步可先行實現鐵道部層面的政企分開，以國家鐵路總公司承接原來的企業職能，而將剝離出來的政府職能併入交通運輸部。特別是作為先決條件，任何鐵路改革方案都必須妥善處理近年來大量積累的建設債務問題，其中也包含重大產權難題。
若想重新恢復鐵路的市場化方向，就必須重建長期以來被嚴重破壞的產權結構與產權關係。
作者為北京交通大學經濟管理學院教授