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食品安全示範城市創建三年,改變了什麽

來源: http://www.infzm.com/content/125592

青島街頭的食品安全便民亭,市民可以在此視頻遠程投訴食品安全問題。(東方IC/圖)

(本文首發於2017年6月29日《南方周末》,原標題為《“過去是不出事,現在要做出彩” 食品安全示範城市創建三年,改變了什麽》)

一開始應者並不多,大部分省份申報態度不明朗,學者們對這樣的評比也有些疑慮,甚至有專家在討論階段投了反對票。

一位暗訪成員發現,城市越大,滿意度越低,越到鄉鎮基層,大家對食品安全的滿意度越高。

有專家認為,從長遠看,必須建立科學嚴格的動態退出機制,倒逼地方政府保持食品安全工作機制化、常態化。

“小夥伴們!這個電話你一定要接,一定要接,不是推銷不是賣保險,也不是詐騙,而是食品安全示範城市創建工作的調查電話!”

如果你家在浙江溫嶺,可能會接到這樣“賣萌”的電話調查,這是食藥監部門工作人員在想方設法,讓多一些市民來參與城市食品安全的群眾滿意度調查。

這是一場已行動3年之久的城市創建活動。2014年4月29日,國務院辦公廳印發了《2014年食品安全重點工作安排》,其中即提到:開展食品安全城市、農產品質量安全示範縣創建工作。之後,這項工作改名為“創建食品安全示範城市”,簡稱“創食安城”。

2017年6月,創建工作進入到一個重要節點,首批試點的15個城市已於2016年底試點期滿,並通過了省級初評和國家層面公示評議,將於6月29日開幕的全國食品安全宣傳周“雙創雙安”成果展示上進行授牌。這場關於由“硬性執法”到“軟性鼓勵”的政府措施試點效果亦將接受全國人民的檢驗。

“過去都是守底線、不出事,現在是要做出彩、出成績。”國家行政學院副教授胡穎廉對南方周末記者說,食品安全示範城市的根本作用,是轉變地方政府對食品安全工作的理念和認知,不僅僅是單純的監管,還應該聯系本地經濟、社會發展,從而激發其內生動力。

食安城是什麽

“誰了解食藥監局牽頭的食品安全示範城市是什麽嗎?”在創食安城之前,地方食藥監部門工作人員丁學文(化名)在一個食品相關的網絡論壇里發問。

當時,國內已經有各種類別的城市創建活動,如國家衛生城市、環保模範城市等。甚至有一些業內人士質疑這是一場“運動”。

2014年7月,為了借鑒、推廣好的經驗,國務院食安辦下發了《關於開展食品安全城市創建試點工作的通知》,決定選取河北、山東、湖北、陜西等4個省份中的15個城市先行開展試點,探索以城市創建為抓手,推進食品安全工作。

食品安全一直是各地監管部門如履薄冰的重點工作,“十二五”末,全國食品生產企業有13.5萬家、流通企業819萬家、餐飲服務企業348萬家。盡管有關部門在不斷提高監管力度,但近年來,不時有各類食品安全事件爆發,引發全國性關註和媒體追問。

因而,在食藥領域實施頻繁飛行檢查、抽檢信息公開等一系列自上而下的剛性措施之外,國家食藥監總局希望借助“創食安城”這類柔性手段,激發地方政府的主動性,將監管的“手”深入基層。

一開始應者並不多。參與創食安城評選的業內專家告訴南方周末記者,最初大部分省份不了解這項工作,申報態度不明朗。學者們對這樣看似匆忙的評比也有些疑慮。中國農業大學食品與營養工程學院教授羅雲波說,他在討論階段投了反對票。他認為,更重要的是把基礎打牢。

還有一些人問,“創城”成功,就能保障食品永遠安全了嗎?萬一再出一次突發事件,別人會怎麽說?

對此,國家食藥監總局規劃司稽查專員李福榮認為,授予某些城市“國家食品安全示範城市”的意義,是國家高度肯定創建城市的創新精神、務實做法和群眾認可的實際成效,但這並不代表這些城市的所有食品絕對安全。

實際上,這次“創城”力度可謂之大,和其他創建不同,這次從一開始就是國務院級別的。

2014年底,國務院食品安全委員會在福建廈門召開治理“餐桌汙染”現場會,國務院副總理汪洋出席會議。他在會上強調,要啟動食品安全城市創建和農產品質量安全縣活動,帶動更多的地區以至全國提高食品安全保障水平。之後,汪洋連續3年出席“雙安雙創”現場會並講話。

次年,躍躍欲試的城市在逐漸增多。2015年,又有11個省份共15個城市參與試點。最新的數據是,“已經覆蓋了全國所有省會城市、計劃單列市及部分基礎較好的地級市,共67個。”據悉,在國家“十三五”期間,試點城市將擴大到100個。

2016年9月出臺的食品安全示範城市評價與管理辦法(暫行)和標準規定,原則上省會城市、計劃單列市必須參加食品安全城市創建,如不參加,需向社會公開說明理由。

“第一批提名的城市還是很有作為的,顯示了地方政府的擔當。”胡穎廉對一些城市表示肯定,他調研了第一批15個城市中的一大半,有一次他出差到山東青島,從機場出來,就被濃濃的“創城”氛圍吸引了:公路邊、墻壁上、車站里,一路上都是和食品安全有關的張貼畫、小彩旗、標語。

前不久,青島開通了“食安號”地鐵3號線,利用地鐵車廂打造食品藥品科普互動平臺,這在全國尚屬首例。其中,乘客掃碼登錄“食安笑臉地圖”,就能搜索到全市4251家“大笑”飯店和1005家經過備案的學生“小飯桌”。而廣州食藥監局則聯合新媒體公司發布“舌尖上的廣州”指數,通過大數據分析廣州用戶特點、廣州美食、食品安全問題等公眾話題。

“社會輿論氛圍很濃厚,對社會共治有推動作用的。”胡穎廉感嘆道。

一把手工程、“有錢派”和窮辦法

2016年初,作為評選組專家之一,胡穎廉拿到15個城市的匯總亮點材料時,感到不可思議——全部材料壘起來,有他半個人那麽高,涵蓋了數年來各個城市的工作做法和總結。

“百花齊放。”翻完半人高的材料,他這才發現,以往沒註意過食品安全城市創建能有這麽多手段:有的是投入大,有的是機制靈活,有的是全民參與,有的是能力建設……在各自的特點之余,有一個共同點:食品安全從部門事務躍升到“城市戰略”“首抓任務”。

南方周末記者隨機采訪了幾個入選城市,這些受訪城市均稱,“創城”工作都是一把手牽頭的“主官工程”和“重大黨政同責工程”。

“‘雙安雙創’最大的意義就在於,讓地方政府把食品安全單純從一個花錢出力監管的活,變成了整個社會的綜合事務,真正落實‘食品藥品’屬地管理總則。”胡穎廉這樣理解,地方黨政主要領導重視後,很多基礎工作甚至跨部門合作就容易得多。

這是這場被質疑為“運動式”活動的巧妙之處:通過“創城”,提升食品安全監管的地位和公共管理層級。

“我們的分管領導負責食藥和公安兩個部門,調動起來就特別容易。”青島食藥監局工作人員告訴南方周末記者。有了公安協助,2016年,青島的食品安全問題發現率直線上升,達到了7.24%,遠遠超過了全省平均水平2.66%。

廣州的食藥監部門和公安部門也成立了食品藥品偵查犯罪支隊,有將近130個人,每天專辦食品藥品刑事案件,日均破案1.7宗。

更重要的是,食品安全在政府績效考核中的比例“飆升”,青島在兩年間將食品安全的考核比重從1.4%提高到3.5%,“這是各單項占比最大的”。

青島還是胡穎廉口中的“有錢派”。作為首次專章寫入市級“十三五”綜合規劃的城市,青島一開始就定下了一個投入10億元的宏大規劃。僅僅近兩年,全市投入就約8億元。食品安全治理也由部門治理轉為市政府“六項治理”重點內容。

“目前中國的城市發展依然是以經濟為中心的,這就決定了社會管理部門依然是弱勢的。無論是從資金分配還是人員分配上看都是這樣。”曾在廣東鄉村做過食品安全調研工作的華南理工大學新聞系教授陳娟說,在這樣的背景下,以運動為主要形式開展的“食品安全城市”建設有其合理之處。

不過,“窮城市”也有“窮辦法”。在陜西楊淩,兩級黨政幹部實現點對點、一對一、全面包抓,消除包抓監管盲區和頑疾。有北京下去暗訪的幹部都吃了一驚:“他們連房管局都參與監管,以街道為單位,包幹到戶,一個死角不留”。

在制度設計上,亦包含了社會共治的想法。按照國務院食安辦《關於開展食品安全城市創建試點工作的通知》規定,“創城”的群眾滿意度必須達到70%。“社會認可、群眾滿意”是判定食品安全示範城市的根本標準。

在重慶,采用的是實地調查的方式,直接入區、入戶調查。在青島,用上了全媒體、全方位、立體化的民意調查,不僅在報紙、微信、廣播電視等多種媒體上征集,還同步推出免費檢測蔬菜等各種活動,吸引市民參與。不到1個月,線上線下就收集到了二十多萬份問卷調查。

地方越小滿意度越高

在地方看來,這次“創城”工作的審核檢查比以往的創建“嚴格多了”,采用的是第三方評價機構,對首批試點城市開展評議工作。在公示期和複核階段,第三方機構的檢查方法分“明查”和“暗訪”,他們希望不給地方太多準備,從制度上杜絕“跑步創城”的可能。為力求結果準確,暗訪部分的人員從各地食藥監系統抽調,組成小分隊下去。

各地監管部門亦在自我加壓。陜西韓城食藥監局取消了全部白天的會議,一律改到晚上開,把白天時間都用在執法檢查上,每周還有三個晚上突擊檢查。“我們一年都沒有休息日了。”該局一名工作人員說。而廣州創建辦工作人員也告訴南方周末記者:“在大年三十,也可以在餐館後廚看到我們執法人員的身影。”

一位從北京下去的暗訪成員發現,城市越大,滿意度越低,越到鄉鎮基層,大家對食品安全的滿意度越高。她在楊淩隨機問了不少居民,滿意度高達100%。一路上,從鄉鎮一直到單列市看上去,“越到上面,滿意度越低”。

他們琢磨可能有這幾個原因:一是基層多元化需求較少,吃飽吃好就可以;二是小地方消息比較閉塞,相關謠言也很少;三是很少網購,采購源頭固定;四是地方小更容易重視,不僅力度很大而且工作到位。

這就更加凸顯了創建食品安全示範城市的意義。“當前食品安全在全國範圍內一路向好,尤其在大城市。但消費者的感知卻恰恰相反,運動式的集中糾偏,有助於社會良性和可持續發展。”陳娟說。

其次,目前的食品安全示範城市建設大多依托新媒體平臺,這正契合了當前食品安全謠言主要見於社交網絡的現狀,針對性較強。2017年初開始,一系列以“塑料”為名的網絡謠言接連出現,包括塑料紫菜、塑料大米、塑料粉絲等。而且組織化的辟謠方式,更容易讓各個階層的人都接受這一信息。

在陳娟看來,大規模的“創城”對市民的影響還是很大。她舉例道,城市小區旁,經常有一些老人坐在路邊賣小籃蔬菜,說是“自家種的,不施農藥化肥”,不少人會光顧。但這些蔬菜,其實很多都是在廢棄工業用地或者臭水溝旁邊種出來的,難有安全保障。“現在連我媽媽都不買了,知道不能買。”

陳娟將之歸功於“創城”的一項重要目的:“提高人們對食品安全問題的辨識度。”

作為新聞傳播專業的教授,陳娟認為,這樣的創建活動,並不是希望人人都能達到100分,更重要的是,讓原本對食品安全相關信息辨識度只有30分的人提高到60分或更高,“譬如我媽。”她打趣道。

建立退出機制

“‘創城’工作難點,實際上和國內城市在食品安全管理上面臨著共性的問題和困難,即制約食品安全水平的深層次矛盾和問題依然存在。”廈門市場管理局一名工作人員告訴南方周末記者,他們希望以此撬動這些問題的解決。

他羅列了以下幾點,一是因環境汙染導致食品安全風險,從源頭上影響食用農產品和食品安全;二是農獸藥殘留超標問題短期內難以解決,仍存在違法使用禁限用農藥獸藥行為;三是非法添加以及不按標準濫用食品添加劑問題需進一步整治;四是食品生產經營新業態帶來的監管問題,微商、微店、網上訂餐等各種新業態層出不窮;五是食源性疾病所引發的食品安全事件時有發生。

“破解這些問題,將成為創城工作今後努力的方向和著力點。”該監管人員說。

第一批創城的15個地方將形成一定示範帶動效應。不過,在未來,這項工作還將經過多重考驗並逐漸完善。

“有的地方確實提升了不少,有的是突擊,結束了之後是不是會出現反複?”考核組的一位成員說,通過“創食安城”,城市的很多硬指標包括設備、人員、財政支持上都能借機提升,但問題在於,必須要形成長效的機制。

因此,接下來下一步便是,優化“創城”評比的指標和評價標準。在這之前,各地調研都是自己設計問卷,不僅標準不統一,而且調查方法也不一樣,導致各城市的結果無法類比。科信食品與營養信息交流中心副主任鐘凱最近就接到了一項任務,幫國家設計一份標準統一更加有效的消費者滿意度調查問卷,讓各城市使用。

而胡穎廉認為,從長遠看,這項工作值得在總結經驗的基礎上推廣,但必須建立科學嚴格的動態退出機制,倒逼地方政府保持食品安全工作機制化、常態化。

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