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萬億新增地方債怎麽分?以實力論額度兼顧風險防範

地方政府融資的唯一渠道是發行新增地方政府債券,而這一額度總盤子由中央確定,地方獲得額度的多少影響著其經濟社會發展,而中央如何進行分配則備受關註。

財政部網站於近日公布《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》(下稱《辦法》),首次對外公布萬億新增地方債務額度分配規則,即考慮各地區債務風險、財力狀況等,並統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況來確定額度。財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區,新增限額分配多安排。反之則少安排。

研究債務額度分配的上海財經大學副教授鄭春榮告訴第一財經,這一《辦法》出臺標誌著我國地方政府債務管理已趨精細化、科學化和常態化。下一步,省級政府需要明確省以下政府的債務額度分配方法,並探索債務額度的高效使用,避免資金閑置。

財力等四因素決定額度

為了控制地方政府債務風險,中央對地方采取債務限額管理。根據今年中央預算報告,今年地方政府擁有新增地方政府債券限額(下稱“新增限額”)為1.63萬億元,2017年末地方政府債務限額約為18.82萬億元。

目前,31個省級政府和5個計劃單列市擁有發行政府債券的權限。那麽這36個地方政府將如何“瓜分”這1.63萬億元的新增限額?

根據《辦法》,新增限額分配選取影響政府債務規模的客觀因素,根據各地區債務風險、財力狀況等,並統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況,采用因素法測算。各客觀因素數據來源於統計年鑒、地方財政預決算及相關部門提供的資料。

“債務限額的分配通過公式來進行,數據取材於統計年鑒、地方財政預決算及相關部門提供的資料,管理更加客觀公平。”鄭春榮稱。

《辦法》稱,新增限額分配應當體現正向激勵原則,財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區多安排,財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區少安排或不安排。

鄭春榮告訴第一財經,新增限額的分配體現在四個方面,一是以重大項目支出為依據,充分考慮了各地的融資需求,不是財政實力強的地區就應該多借錢,而是要結合投資需求安排債務額度;二是以各地財力和債務風險為依據,充分考慮了各地的融資能力,防止地方好高騖遠;三是以管理績效為導向,對於債務管理能力強、管理效果高的地區予以調增舉債規模的獎勵;四是滿足一定的個性化需求,允許地方政府根據實際情況需求,適當申請一些額度。

所謂重大項目支出,主要根據各地區落實黨中央、國務院確定的“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略以及打贏脫貧攻堅戰、推進農業供給側結構性改革、棚戶區改造等重點方向的融資需求測算。

地方財力則指地方一般公共預算收入和政府性基金收入總規模。而地方債務風險考慮的因素包括償債財力情況、償債平均年限、地方政府債券余額、非政府債券形式債務余額、新增債務限額平均增長率等。

為合理反映各地區公益性項目建設融資需求,《辦法》規定,各地區的新增限額不應超過本地區申請額。

省級以下分配原則待明確

鄭春榮表示,《辦法》是財政部對各省份和計劃單列市的債務額度分配辦法,對於各省份和計劃單列市來講,接下來需要制訂省以下政府的債務額度分配方法,層層下達債務額度分配辦法。

《辦法》也稱,省級財政部門可以參照本辦法,綜合考慮本地區各級政府融資需求、財政實力、項目管理、風險防控等情況,制定本地區新增限額分配管理的具體規定,報財政部備案。

第一財經記者了解到,目前各省級政府多數將新增債券額度轉貸給下屬市縣。

比如,財政部核定上海2016年新增債務限額為500億元。考慮到區縣承擔的市級重大項目建設任務較重、對資金需求較大,上海市將新增債券額度的500億元全部轉貸區縣,主要用於支持舊區改造等保障性安居工程建設、普通公路建設等重大公益性項目支出,優先保障在建公益性項目後續融資。

鄭春榮認為,目前地方新增舉債的額度有了清晰的公式可以計算,未來的舉債規模已基本確定。地方政府可以結合財政庫款的預測、投資項目的資金需求,把握好舉債的時機、債券的期限結構,以實現資金成本的最小化。

“以往一些地方政府往往在能舉債時盲目多借,結果造成資金閑置,增加了利息支出。”鄭春榮稱。

近些年國務院通過對地方政府債務實行限額管理、預算管理、風險評估和預警、發行地方政府債券置換存量政府債務、發行新增地方政府債券等重大舉措,規範地方政府債務管理。

而最近包括重慶黔江區政府等個別市縣違法違規舉債擔保行為遭到嚴懲,當地財政局長直接被撤職,這顯示了中央堅決遏制違法違規舉債擔保行為蔓延,也強化了地方政府債務規範管理。

鄭春榮告訴第一財經記者,財政部門不斷細化債務管理各項管理制度,使地方政府債務管理日趨有序,基層政府對舉債規模、結構和資金投向的預期也更加明朗和理性。從國外的實踐來看,合理規範的地方政府債務管理辦法,有利於建立債券市場的硬約束,提高債券投資者對地方政府債券的投資信心,有利於進一步降低地方政府債券的融資成本。

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