📖 ZKIZ Archives

“要讓消費者了解客觀真實的食品安全狀況”訪國家食品藥品監管總局食監三司司長王紅

用什麽來衡量中國食品安全水平？監管者的設想是用大數據。

2014年以來，國家食品藥品監督管理總局（CFDA）啟動的食品安全國家抽檢已經累積了400萬條左右的抽檢數據。從抽檢結果看，當前存在禁限用農獸藥殘留超標、非法添加非食用物質和超範圍超限量使用食品添加劑、微生物指標不合格、重金屬指標不合格等五大問題。

“企業不怕政府罰款，但怕曝光，怕消費者用腳投票。”在發布了2015年上半年抽檢結果之後，國家食品藥品監管總局食監三司司長王紅近日接受了南方周末記者的專訪。在她看來，抽檢不單單是為了檢測產品質量，更重要的是由此建立大數據庫，全面掌握我國食品安全狀況，同時在發現問題的基礎上對企業實施監督管理，指導行業健康發展。

抽檢意義何在？

每周發布是認識統一的結果

多方參與才能共治

新三司改革前傳：螺旋式回歸 重構環保部

環保部成立新三司，按大氣、水、土等環境要素進行管理。（勾犇/圖）

2012年，美國環保局的預算是90億美元，中國環保部只有6億元；美國環保局總人數是17106人，中國環保部在編人員只有311人。

1973年，國務院環境保護領導小組辦公室成立，彼時已與國際接軌，按照環境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學品處等。

“打包”的汙染防治管理建制一直延續，這讓官員的“專業化”變得“不專一”：光懂氣的治理還不行，得各個類型汙染物管理都輪崗一遍。

如今，土司不僅是面包，還是環保部一個部門的簡稱。

2016年3月3日上午，一張“水、氣、土三司成立暨幹部任職宣布大會”的照片和司長名單在網上傳開。下午，環保部發布消息，稱在2015年2月，中央有關部門批複同意環保部機構編制作部分調整，不再保留汙染防治司、汙染物排放總量控制司（以下分別簡稱汙防司、總量司），設置水、大氣、土壤三個環境管理司。

這是年初環保部宣布環保機構監測監察執法垂直管理之後，再次對自身管理體系動大手術。

據南方周末記者了解，三司設立後，因“暫不提拔”的考慮，除大氣司司長由現任總量司司長劉炳江擔任外，水司和土司暫由兩位副司長主持工作。三司中氣司的編制最多，並按照空氣汙染來源進一步細分，如管理機動車的移動源、稭稈焚燒的面源和企業排放的固定源等，噪聲也將屬於氣司。

關於更具體的設置，環保部通報稱，由於機構調整涉及面廣，內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程，待整個工作完成後再向媒體發布。

相較於外界的熱切關註，在環保部門內部，新三司好似水到渠成，是一種回歸，而非新聞。

水到渠成

當被問起最早何時聽到新三司風聲時，多位接近環保部的人士回答都是“記不清了”，甚至是“提了二十多年了”。

水、大氣、土壤、生物……這些環境要素構成了人類生活環境，也是人類汙染物的排放地。廢氣容易擴散，廢水可以流動，廢渣留在土里降解很慢，不同環境要素的管理差別很大，按照環境要素進行管理是國際經驗，國內也呼籲了多年。

提建議的有民間智庫。2013年初，中國清潔空氣聯盟成立，第一批報告中就有《灰霾防治需要多少“錢”和“人”》。報告提出：2012年，美國環保局的預算是90億美元，中國環保部只有6億元；人員差別則更大，美國環保局的總人數是17106人，中國環保部在編人員只有311人。

“那時候我們探討了多種方案，其中就包括學習美國，按照介質把大氣、水等問題分類管理，有些專家還提出希望中央層面針對大氣問題設立專門的協調小組，比現在的大氣司級別更高一些。”上述聯盟主任解洪興說。

環保部官員也發現了這個差距。2013年，時任汙防司司長趙華林（現任國有重點大型企業監事會主席）牽頭制定“氣十條”，赴美國考察時發現，美國擁有一支龐大的專業化大氣環境管理隊伍，大氣和輻射辦公室就有1400名公務人員，加州地方也有上千人專門管理大氣環境。

而當時環保部汙防司大氣處只有3個編制，還借調了十多人。“怪不得外國人說‘中國是環境汙染非常嚴重的，管理大氣的人又最少’，我們是以一當千啊。”趙華林說。

之後，恰逢中編辦到環保部開展黨日活動，趙華林就和中編辦工作人員說起，如果以後希望孩子早點呼吸清潔的空氣，環保部需要增加人手，專門管理空氣質量。

不只是學習國外，出於城市特點和“氣十條”“水十條”的執行需要，地方實踐則走得更早。

北京、廣東、山東等省級環保部門早已按照水、氣、土/固廢劃分了處室。在蘇州，2007年啟動藍天工程時，就成立了“藍天辦”，當時由分管環境的副市長負責。在2013年“氣十條”推出之後，又成立“大氣辦”，已升格為市長負責。在被環保部視為治霾榜樣的太原，這種協調機制的級別則高至省級：省長任全面改善省城環境質量指導協調小組的組長。

地市級層面，也有和三司完全對應的三處。2015年，常州市環保局新成立了水處、大氣處和土處。2016年3月10日，常州市環保局相關人員告訴南方周末記者，市編辦已經同意增加編制，正在安排人員到位。

從要素管理到“打包”管理

“歷史發展到現在，環保部門經歷了螺旋式的變化，最終還是回歸到了最初的要素管理。”環保部原總工程師楊朝飛感慨，他1978年即進入環保系統工作。

在老環保人看來，三司成立是一種回歸，提起環境要素管理，他們都不約而同地從1970年代中國剛開始成立環保部門說起。

1973年，簡稱國環辦的國務院環境保護領導小組辦公室成立，彼時已與國際接軌，按照環境要素設置了處室，包括水、氣、固廢與化學品處等。

1982年，環境保護局成立，但一直隸屬於城鄉建設環境保護部。1988年獨立出來，成為副部級的國務院直屬機構。這是環保部門第一次升格，級別提高了，機制也需要調整。楊朝飛記得，環保局要從二十多個處並成九個司。在時任局長曲格平領導下進行了機構改革。

和規劃司、人事司等並列，囊括了水、氣、聲、渣等環境要素汙染防治的汙染管理司成立了，成為局里最大的司級部門。“當時覺得都是汙染物，就歸到一起吧，沒有意識到不同環境要素的汙染都是不一樣的，沒有充分重視環境保護要精細化管理。”楊朝飛說。

1998年，國家環保局升為正部級的國家環保總局，2008年升為環保部，“打包”的汙染防治管理建制卻一直延續。這讓汙防系統的官員的“專業化”變得“不專一”：要當汙防處處長，光懂氣的治理還不行，得各個類型汙染物管理都輪崗一遍。

1988年的機構劃分還給土壤汙染防治留下了問題。由於汙染管理司承擔了太多的職能，土壤汙染中，只有工業場地汙染劃給了汙染管理司。因為農村既有生態保護的問題，也有土壤汙染問題，農村土壤汙染就交給了剛剛成立、工作量略小的生態司。

直到現在，從環保部的網站仍可看出：城區土地汙染防治工作設在汙防司固體廢物管理處，農村土壤汙染防治則在生態司農村環境保護處。

“土壤汙染不能按照城市和農村割裂開來，也分不清。農村的很多汙染是城市汙染、垃圾、煙氣排放造成的，得從源頭解決。”楊朝飛說。

從1993年起，楊朝飛擔任了十多年的生態司司長。他認為，這種割裂的機制對於即將出臺的“土十條”，乃至土壤汙染防治立法都是阻礙。

新三司成立後，城鄉土壤防治都將納入土司，土司的處室也將按照土壤、固體和化學品管理等分開管理。

反思總量制度

2016年3月11日，環保部部長陳吉寧在全國人大答記者問時，回應三司改革的目的：要強化以環境質量改善為環保工作的核心，通過水、土、氣三個有明確質量要求的環境介質作為核心業務司。

三司成立的同時，汙防司和總量司也隨之撤銷。這也意味著，我國環境管理的重心從總量控制轉向環境質量改善，從粗放走向精細。

作為曾經的總量司司長和汙防司司長，趙華林表示撤銷這兩個司並非說明這兩個司的工作不好，而是因為成立三司後，原來兩個司的職能剛好可以合並。

趙華林察覺到，雖然一直“打包”在一個司，但汙防部門的名字也經歷了“汙染管理-汙染控制-汙染防治”的變化，代表著汙防工作從建立規章制度到開展汙染控制措施，從被動走向主動的過程。防治對象也從過去是常規汙染物、向高毒的難降解汙染物轉變。

總量控制制度早在1988年就被提起，1996年開始實施。因“十五”的汙染減排目標沒有完成，“十一五”期間，二氧化硫和COD這兩項汙染物第一次被列入約束性指標，環保總局與各地簽訂了責任書，由此開啟了總量控制受到地方政府高度重視、環保系統傾力而為的減排歷程。

為何總量減排任務完成，但是公眾卻不能感受到環境質量改善？趙華林表示，總量控制的工作並非不管環境質量，在考核總量控制的四個標準中，其中一條就是改善環境質量。

“在一個人快要不行的時候，先要穩住心率。對於環保而言，先抓COD和二氧化硫兩種主要汙染物。”趙華林打了一個比喻，“等到心率穩定了，再增加血壓、血糖等指標，比如PM2.5。不能說穩住心率就和治療沒有掛鉤，總量控制就和質量沒有掛鉤。”

關於總量制度的得失，環保系統有多篇論文進行了探討。“十三五”期間，總量制度並沒有被拋棄，探索區域、流域、行業的總量控制模式、實行以許可證為載體的企事業單位總量控制已是業內共識。而三司改革正是這種共識的一個體現。“歷史發展到這個階段，這樣的改革是比較好的選擇。”趙華林說。

錢不是問題，人少才是問題

談及三司改革時，盡管美國環保局的機構設置被提到的最多，目前我國的三司機構設置和美國仍有很大區別。

首先是機構和法律的對應關系。美國環保局的機構設置由法律授權而來，比如大氣與輻射辦公室是主要為了執行清潔空氣法案和原子能法案，水辦公室主要為了執行清潔水法案和安全飲用水法案。

雖然三司設立後更有利於“氣十條”“水十條”和“土十條”三大戰役的落實，目前的三司機構設置跟法律的對應關系並沒有那麽清晰。

“中美的環境管理差距不在機構改革，而在依法治理環境。如果能夠嚴格執法，環保部改不改問題還真不大。”加州大學聖地亞哥分校副教授張俊傑說，“在當前的法治環境下，也只能進行政府機構打補丁的改革方式，改進政府效能，彌補法治的缺失。”

另一個區別則是人的數目。除了國家級環保局的環境要素管理部門，美國在波士頓、舊金山等地設置了10個區域辦公室，劃片管理各州的環境問題。比如管理加州的第9區辦公室，其中也設置了水、氣、土等職能部門。

相較於美國上千人的規模，環保部新三司目前的人員數目並未增加多少。在地方上，雖然多地早設立了大氣處，但人員數目乃至專業素養還遠遠不夠。“很多大氣辦只是解決了領導重視的問題。並沒有解決人員緊缺的問題。”解洪興說，“領導重視，大氣處處長要匯報的次數多了，真正幹活的人依然不多。”

例如在落實“氣十條”的行動措施時，讓各地負責大氣汙染的處長處處長心里沒底的是，做了這麽多工作，PM2.5到底能降多少？結論可以通過源清單、模型模擬等預測得出，但計算過程相當專業，大氣處很難辦到，只能委托高校和環科院、環規院等專業的技術團隊來做。

“目前看，相比”錢不夠”不是問題，人少才是更嚴峻的問題。專業人才不足，問題研究不清楚，不知道如何做才能有效果，如何才能成本效益最大化就不敢花錢。應該把更多的資金放在‘軟件’建設上，幫助省市形成專業團隊，把落實方案做好讓更多的專業人把錢花出去，做方案。”解洪興說。在無法擴充政府的專業人員的前提下，這些工作可以放開給更多的環境服務公司來做。

設立三司只是捋順職能的第一步。如陳吉寧答記者問時所言，這項工作涉及面非常廣，不僅僅是兩個司變三個司的問題，還涉及一些流程的重構、與其他改革的銜接，比如環評制度改革的銜接。

據南方周末記者了解，三司的職能也將包含更多的內容，例如原屬於科技標準司的行業標準制定也將按要素劃歸給三司。

環保部揭秘“水氣土”三司如何組建:人員基本到位

從3月份宣布成立水、大氣、土壤三個環境管理司之後，環境保護部的這三個司一直在低調運行，甚至連司長都缺位。

13日，環境保護部首次向媒體通報了新設立的水環境管理司、大氣環境管理司、土壤環境管理司組建及其運行情況。

環保部介紹，這三個環境管理司自組建以來，人員已基本調整到位，工作機制不斷完善，各項工作正協調有序推進。

2015年2月，中編辦批複環境保護部不再保留汙染防治司、汙染物排放總量控制司，設置水環境管理司、大氣環境管理司、土壤環境管理司。經過一年多的深入調查研究，廣泛聽取意見和建議，環境保護部制定了實施方案，並於2016年3月啟動實施。

環保部介紹，按環境要素設置水、大氣、土壤三個司，是適應新的形勢完成環境質量總體改善目標的重要改革舉措，是促進環境管理轉型的必然要求，是提升環境管理水平的迫切需要。

環保部部長陳吉寧此前表示，設立這三個司的主要目的是圍繞環境質量改善的總目標，以水、大氣、土壤三個有明確質量要求的環境介質管理為核心業務，理順內部職責和業務關系，提高工作效率，更好履行環境保護的各項管理職能。

據第一財經記者了解，實施方案主要對三個環境管理司及相關司局的職責、內設機構和人員編制作了調整：在職能上，將原汙染防治司和汙染物排放總量控制司職能整合後按環境要素分到三個司，強化其包括制訂環境標準在內的若幹管理手段職能，並針對內部職責交叉問題，理順農村環保、生態補償、環境信息、考核創建等職責，明確工作分工。在機構設置上，根據職責調整和工作需要，對三個環境管理司內設機構進行合理設置，並對部內相關部門內設機構及職責作了相應調整。

其中，水環境管理司主要職責包括擬訂和組織實施水體汙染防治政策、規劃、法律、行政法規、部門規章、標準及規範。擬訂水環境功能區劃和近岸海域環境功能區劃。組織測算並確定水環境容量，開展水環境承載力評估。擬訂和監督實施國家重點流域、重點海域、地下水汙染防治規劃計劃。建立和組織實施跨省(國)界水體斷面水質考核制度等。

大氣環境管理司負責全國大氣、噪聲、光、化石能源等汙染防治的監督管理。擬訂和組織實施大氣、噪聲、光、化石能源等汙染防治的政策、規劃、法律、行政法規、部門規章、標準及規範。承擔大氣、噪聲、光、化石能源等汙染防治和相關環境功能區劃等工作。組織測算並確定區域大氣環境容量，開展大氣環境承載力評估。承擔大氣汙染物來源解析工作。擬訂全國大氣汙染防治規劃，指導編制城市大氣環境質量限期達標和改善規劃。建立對各地區大氣環境質量改善目標落實情況考核制度等。

土壤環境管理司負責全國土壤、固體廢物、化學品、重金屬等汙染防治的監督管理。擬訂和組織實施土壤、固體廢物、化學品、重金屬等汙染防治政策、規劃、法律、行政法規、部門規章、標準和規範。擬訂土壤環境功能區劃。組織測算並確定土壤環境容量，開展土壤環境承載力評估等。

環保部介紹，目前，三個環境管理司正按照職責分工，緊緊圍繞環境質量改善目標，貫徹落實水、大氣、土壤三個行動計劃，穩步推進各項工作。