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農業供給側改革：關鍵在理順政府和市場關系

在農業供給側結構性改革的元年——2016年，中國的糧食總產量止步於十二連增，出現回落。不過，這一產量仍為歷史第二高位，屬於豐收年。於去年12月召開的中央農村工作會議，為2017年農業工作定下了總基調，即深入推進農業供給側結構性改革。

3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告（下稱“報告”）時，將促進農業穩定發展和農民持續增收作為2017年重點工作任務之一。報告稱，要深入推進農業供給側結構性改革，完善強農惠農政策，拓展農民就業增收渠道。

推進農業供給側結構性改革，並非簡單地調整種植結構，其主要目的在於從整體上提高我國農業的綜合效益以及提高農產品的國際競爭力。這就需要調好調順調優農業結構。關鍵也在於理順政府和市場的關系，全面激活市場、激活要素、激活主體。

從追求糧食產量到追求糧農利潤最大化

當前，我國農業正面臨著一系列新挑戰。

國家統計局公布的數據顯示，2016年全國糧食總產量較上一年出現0.8%的回落。主要原因在於播種面積的減少和單產的下降。前者的影響因素占33.2%，後者占66.8%。

國家統計局農村司高級統計師黃秉信表示，糧食播種面積減少的主要原因是各地針對糧食品種的供需矛盾，主動優化農業生產結構和區域布局，適當調減非優勢區玉米種植面積，采取“玉米改大豆”、“糧改飼”和“糧改油”等措施調整農業種植結構。糧食單產下降的主要原因，一是玉米等高產作物種植面積減少，二是2016年全國農業氣象災害較上年偏重，部分地區受災較重。

出於對糧食安全的高度關註，長期以來，中國政府一直有追求糧食高產量的沖動，當然連續十多年來糧食增產的運行機制，也使得產量增加有慣性因素。在糧食短缺時，追求糧食高產無可非議。然而，當下高產量、高進口量、高庫存量“三高”並存，意味著農業結構出現了問題。業內認為，中國應從追求糧食產量過渡到追求糧農利潤最大化。這就要求農民生產出的糧食有最佳的質和量的結合，更好地滿足民眾對糧食的需求。

中央也明確提出，新形勢下農業的主要矛盾，已經由總量不足轉變為結構性矛盾，表現為階段性的供過於求和供給不足並存。今年全國兩會期間，全國政協常委、經濟委員會副主任陳錫文就解釋稱，我國農業生產能力在不斷提升，但有些品種需求持續增長，自身的產量卻在下降，如大豆，不得不嚴重依賴進口；有些品種卻供過於求，如玉米，庫存已超過一年的產量。原因在於：國產大豆產量低、效益差，農民不願種，因此只能把市場讓給進口大豆；有些品種生產成本高，如玉米，價格無法與國際市場競爭，市場就被進口玉米及其替代品奪走了。

效益低和競爭力弱，成為我國不少農產品都普遍存在的突出問題。陳錫文認為，推進農業供給側結構性改革，就是要通過科技創新和體制創新，著力解決這兩個問題。

前述中央農村工作會議提到，要把農業結構調好調順調優。這一提法也被業內解讀為農業供給側結構性改革的具體舉措。“好、順、優”作為改革的標準，包括適應市場需求、為降成本發展適度規模經營、去庫存理順農產品價格形成機制、優化區域結構和產品結構等。

調結構的“三個優化”

當前國內存在的“三高”矛盾局面——過剩與短缺並存的結構性農產品供應格局，造成了資源及資金的巨大浪費。中央已經明確提出，要理順政府和市場的關系，推進糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，並為之提出“三個優化”的應對之策，即適應市場需求，優化產品結構；發展適度規模經營，優化經營結構；立足比較優勢，優化區域結構。

針對“三個優化”報告也提出了具體要求，在優化產品結構上，要增加優質綠色農產品供給；在優化經營結構上，要發展多種形式的適度規模經營；在優化區域結構上，要適度調減玉米種植面積。

今年全國兩會期間，陳錫文接受媒體采訪時表示，當前土地流轉的速度跟農民轉移進城的速度相比並不慢，如果要脫離農民減少的速度去推動土地的流轉，可能就會脫離實際。中國要發展像美國那樣的大農場，始終不太現實，必須要強調多種經營，除了土地流轉集中規模經營以外，還要發展新的形式。這是中國特色農業現代化的必由之路，離不開農業保險有力保障。

他認為，適度規模經營的多種形式，至少有兩種，一種是土地流轉，當前土地的規模經營還得追求，盡管是一個很長的過程，但要創造條件慢慢推進。另外就是要強調服務的規模化。最典型的就是麥收，機械化收割達到95%左右，原因就在於聯合收割機的跨區作業，使得小塊經營土地的農民可以花少量費用享受到現代機械設備所帶來的便利，而且大型機械設備也得到了充分的利用。這是一個雙贏的局面。

深化農村改革成農業發展重點

在深化農村改革中，既要穩步推進農村集體產權制度改革，深化農村土地制度改革試點，賦予農民更多財產權利。同時，又要健全農村“雙創”促進機制。當前政府鼓勵多元群體到農村施展才華，也是當下經濟發展階段發展農業、解決就業的政策導向。

前述“發展多種形式適度規模經營”僅是土地制度改革中關於土地流轉“三權分置”中的內容，更豐富的土改實踐還包括：承包地經營權抵押貸款、宅基地使用權抵押貸款以及征地制度改革等。業內認為，本屆政府上任以來，農村土地改革一直沿著明晰產權掃清障礙推動資本化的思路在穩步推進。經過多年試點，預計2017將進入總結期。

值得期待的是，今年也正好是33個縣(市、區)進行土地制度改革試點的收尾之年。其探索試點的經驗將為未來的法律提供實踐依據。國土資源部部長姜大明在全國兩會“部長通道”接受記者采訪時也明確提到，國土部會同有關部門研究形成了《土地管理法》修正案草案，經批準後，將面向社會公開征求意見。草案充分吸收了改革試點成果，在農村土地征收方面，體現了縮小征地範圍，規範征收程序，完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制等改革經驗。在集體經營性建設用地入市、宅基地制度、土地增值收益分配機制等方面都做了相應的規定。

為促進農村“雙創”，探索農村集體組織通過出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入的改革措施，已被寫入今年的中央1號文件。