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銀行改革的「頂層設計」

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中國銀行業「十二五」規劃首度披露,市場化退出機制、存款保險制度、存款人保護職能機構、「金融穩定委員會」 等願景如何衝破現實的重重糾葛?

財新《新世紀》 記者 溫秀 張宇哲

 

  中國銀監會主席劉明康一大鮮為人知的業餘愛好為水彩工筆,其作品常在銀監會職工才藝大賽中展出。而月底即將付印的銀監會2010年年報封面,即 來自於劉明康的水彩作品。

  不過,金融業界更為關心的是,劉明康心目中勾勒的銀行業「十二五」改革願景,又將以何種機制和力度去推動其實現。

金融业界更为关心的是,中国银监会主席刘明康心目中勾勒的银行业“十二五”改革愿景,又将以何种机制去推动其实现。王宙/CFP

金融業界更為關心的是,中國銀監會主席劉明康心目中勾勒的銀行業「十二 五」改革願景,又將以何種機制去推動其實現。王宙/CFP


  近日,銀監會政策研究局副局長龔明華在接受財新《新世紀》記者採訪時表示,銀行業「十二五」規劃將涵蓋眾多重要機制的建設,包括銀行業金融機構 的市場化退出、存款保險制度的適時推進、審慎推進綜合經營試點、加快推進利率市場化進程、金融監管協調機制的探索、存款人保護機構設置等主要內容。

  「十二五」期間銀行業改革的規劃綱要,將體現在中國銀監會編制的銀行業「十二五」規劃和央行編制的金融業「十二五」規劃銀行業部分,前者基本定 案,後者還在制定之中,向相關部委徵求意見即將截止。

  參與金融業規劃編制的央行一位司長透露,「十二五」初期較為迫切、也有望獲得實質性進展的事項包括:存款保險制度、包括退出問題在內的農信社改 革、建立宏觀審慎的管理框架,以及加快利率市場化進程等。

  一位受訪銀行高管認為,兩項規劃重點的重合,一則因為改革進入深水區,一些緊密聯繫的根本性難題不能不突破,再則因為國務院曾給相關部委下發過 《當前金融領域的若干重大課題》,涉及前述命題的研究部署。

  不過,多數與規劃落實相關的受訪者對於上述前沿命題的看法,至今未達成充分的共識,這意味著「十二五」期間仍將經歷艱難的探索。國務院發展研究 中心研究員吳敬璉3月20日在「中國發展高層論壇」上表示,按照「十二五」規劃綱要,所有這些改革都需要頂層設計和實施方案,而不是零碎、個別的政策調 整。

退出機制探路

  「無論是存款保險制度,還是金融機構市場化退出,近期都沒有時間表。」一位接近監管當局的權威人士直言,此事「十分重要,但尚未破題」。

  龔明華對財新《新世紀》記者透露,「十二五」期間,將進一步完善監管法規體系,包括有序推進銀行業金融機構的市場化退出機制建設。

  龔明華表示,需要構建系統、合理的銀行業金融機構市場退出法律制度,從高風險銀行業金融機構的早期干預、強制關閉、重組、破產等方面明確監管機 構、司法機關的職責和手段,以及債權人和債務人各自的權利義務。

  事實上,由於缺乏一套法律框架和司法制度,及配套的監管框架,令問題銀行的清算重組過程變得非常漫長。

  海南發展銀行13年來仍在清算過程中。「從保護債權人利益角度,沒有走破產程序這條路。」一位海發行清算組的有關人士告訴財新《新世紀》記者。

  這是中國金融史上第一家被行政關閉的商業銀行。該行於1995年8月正式開業,由海南省政府控股,一共有包括中國北方工業總公司、中國遠洋運輸 集團公司、北京首都國際機場等在內的43個股東。銀行是以兼併了五家信託投資公司,並向全國募集股本的方式設立的,後來由於兼併了海南28家大多資不抵 債、經營不善的農信社而陷入絕境,並最終爆發了支付危機。

  對於處置問題銀行時的市場退出效率如此低下,世界銀行東亞和太平洋金融發展局首席金融專家王君指出,目前在處置問題銀行的思路上,監管部門是按 照「誰的孩子誰抱」這樣一種處置方式,「只能是權宜之計,很難實現有效率、低成本的重組問題銀行。」

  亦有銀行高管悲觀地表示,「目前我們只有政府,沒有市場,何來市場化的退出機制?」

  他認為,只有政府和市場的職能得以真正的界定與劃分之後,才有可能建立真正的市場化退出機制。

  前述接近監管當局的權威人士也認為知易行難:「銀行業金融機構的市場化退出是一攬子複雜的系統性工程,既要明確退出的法律框架,又要對退出後不 良資產的處置做出妥善安排,還要與地方政府協調,共同進行債權人的資產保全。」

  他並稱,過去幾年,監管當局對於問題金融機構的風險化解和處置問題十分關注,在這類機構的資本補充、風險化解等方面做了很多工作。他介紹了在這 些工作中的一個切實體會:風險能否順利化解,與地方政府是否充分重視與配合密切相關,如果地方政府能夠認識到轄內金融機構的安全穩定對於地方經濟發展的積 極作用,「事情就比較好辦」。

  2005年,銀監會依法撤銷了青海省格爾木市區八家嚴重違規經營、資不抵債、救助無望的高風險農信社。這是建國後首次農信社被集體撤銷事件。 2007年6月,銀監會再次行政撤銷已經存在52年的新疆哈密市四家農村信用社,這些信用社同樣是因特大經濟案件造成嚴重資不抵債,原網點被哈密市城市信 用社接管。

  參與處置相關事件的監管人士表示,存款類金融機構的處置必須慎之又慎。「如果僅保全部分存款人的利益,就會導致存款人因為擔心其信譽而將存款大 舉轉移至大型銀行業金融機構;如果全面賠付,國家又面臨極高的成本。」

存款保險待考

  「在探索銀行業金融機構的市場化退出機制時,一個不容迴避的制度安排就是存款保險制度。」一位資深銀行人士直陳,其核心要義在於,建立市場化的 風險補償機制。

  不過,這一制度在國內遲遲難以推出。

  接近貨幣和監管當局的權威人士透露,當前存款保險制度推進的主要難點在於,如數量眾多、問題重重的農信社改革還遠未能宣告成功,此時推進存款保 險,「只怕會平地起波瀾」。

  前述央行人士認為,讓該退出市場的機構倒掉,但是不要連片倒、集中倒,儘可能讓倒掉的時間延長,風險平穩過渡。

  目前,無論是存款保險制度還是《金融機構破產條例》仍無明確的時間表,前者是後者的先行條件。

  早在2007年6月,新修訂實施的《企業破產法》已為市場經濟中競爭淘汰的企業提供了可遵循的法律框架,但金融機構並未納入其中。國務院要求對 金融機構的相關破產辦法另行制定,而至今《金融機構破產條例》仍未推出,主要原因就是存款保險制度一直沒有設立——去年,央行已將存款保險機制的方案上報 國務院,但目前何時推出仍無時間表。

  2010年初,國務院曾決意加快建立存款保險制度,命央行牽頭制定詳細方案。按照央行的方案,金融業中最為孱弱的農信社將全部納入存款保險制 度。

  截至2010年末,全國共組建農村商業銀行84家,農村合作銀行216家,農信社近3000家。銀監會近日發佈的最新數據顯示,截至2010年 末,全國農村金融機構的資產總額已突破10萬億元,總體各項貸款餘額、總資產等數據與四大國有商業銀行中的農行相近。但與此形成鮮明對比的,是農村合作金 融機構整體薄弱的資本實力和管理水平。儘管近年風險狀況已大為改善,但截至2010年9月末,全國農村合作金融機構按照商業銀行監管標準,平均資本充足率 為7.2%,距離最低8%的資本監管要求仍有差距。

  近年來,根據農信社機構數量多、差異大的特點,銀監會構建了分類監管體系,把農信社分為好、中、差三大類,比如好的一類機構標準是不良貸款率在 5%之內,各項監管指標達到銀行業通行的評級標準二級,對於農信社來說,這一門檻已經相當高。目前經營狀況較好的農信社有幾百家,不到總量的十分之一,大 部分在東部江浙地區。

  前述接近監管部門的權威人士透露,「十二五」期間,存款保險制度能否突破,與農信社改革能否到位休戚相關。

  在存款保險制度難以破局之際,銀監會在銀行業「十二五」規劃中提出「加強存款人保護」,並擬成立存款人保護職能機構,這一機構職能更多體現在保 護存款類金融消費者權益。去年以來,貨幣和監管當局都曾先後傳出,有意成立專門的消費者保護機構的設想,但目前均未成行。

  前述銀行高管直言,由於此事涉及眾多部門的利益,「好多部門之間有分歧,恐怕成立不了」。

  接近監管當局的權威人士表示,從大的範圍看,已經有消費者協會;就金融行業看,「一行三會」也都負有監管職責,都將保護消費者權益作為題中應有 之義;而且已經成立了行業自律性的銀行業協會,所以並不缺少保護金融消費者利益的機構,再成立新的機構恐怕是多此一舉。在他看來,更為重要的是如何將消費 者保護落到實處,而非成立更多的行政機構。

  雖然受訪央行與銀監會人士認為,市場化退出機制和存款保險制度主要針對中小銀行類金融機構,但在《當前金融領域的若干重大課題》中,「完善市場 退出機制和風險補償機制」及「對金融消費者服務和權益的保護」問題,被放在了「加強對金融機構綜合經營和『大而不能倒』金融機構的監管」課題中。

  業內分析人士指出,這顯示,市場退出機制、存款保險制度及金融消費者保護問題在初期主要涵蓋小型機構,但最終還是會與大型機構直接相關的系統性 風險防範問題緊密聯繫。

填補監管空白

  「不管給不給牌照,我們都要做。」工行有關人士私下表示。近日,財新《新世紀》記者瞭解到,工行已向證監會表達了做投行業務的強烈意願,證監會 持保留意見。而工行認為,綜合經營是銀行發展的重要方向,是應對未來挑戰的變革之舉。建行在未來發展中期規劃也明確表示,「商業經營和綜合經營並重」。

  「綜合經營可以試,但並非大面積普遍地推開。將允許有條件的銀行做符合自身特點的探索。」龔明華介紹說,商業銀行的綜合經營在「十二五」期間, 仍將處於試點階段,要個案審批報備。

  龔明華表示,此輪國際金融危機的一個教訓就是一些國家和金融機構過早地拆除了銀行、證券、保險業之間的「防火牆」,使得危機發生之後,風險迅速 地傳染、放大。

  而危機後各國對此進行了深刻的反思,如大力加強對系統性風險的監管、強化對大型複雜金融機構的並表監管、限制銀行從事高風險業務(「沃爾克規 則」)等。

  也有銀行家直言,上世紀90年代,商業銀行就曾涉足投行、保險、信託等領域,除了侵蝕銀行自身資產,並沒有產生所謂的「協同效應」和「肥水不留 外人田」的好處,卻背負了巨額的不良資產和風險。「當前基本的經濟、法律、人文環境與當時仍處於同一歷史階段,不應舊瘡未癒,新瘡又始。」

  如果綜合經營的邊際收益無法超過相關行業的平均收益,而徒然增加經營風險和監管成本的話,就不如專心恪守本業。

  基於這一設想,銀監會主席劉明康在接受專訪時告訴財新《新世紀》記者,規定要求試點銀行所投資對象的資本回報率和資產回報率在一定寬限期後,應 高於或至少達到商業銀行良好經營的平均水平,並高於其所在行業良好經營的平均水平,否則要主動退出相關投資行業。這一綜合化經營試點主動退出機制目前已經 被寫入了監管部門在下一階段銀行業改革發展的工作重點。

  有負責風險管理的大行高管坦承,商業銀行從事綜合經營實際能夠達到的利潤水平,短期內恐怕難以達到監管要求,而證券業務要與商業銀行的決策體系 共存,也面臨不小的難度,「將來究竟是監管放寬標準,還是商業銀行知難而退,仍需拭目以待」。

  一位銀行高管表示,在防範綜合經營風險方面,中國的主要漏洞是存在監管空白。他舉例說,經營文化的不同導致國外銀行過早的拆除了防火牆,但國內 銀行內部的銀行和證券、保險業務機構「掐都掐不過來」,「防火牆『好』得不得了」。

  如《當前金融領域的若干重大課題》所指,中國近年來金融監管有了很大進展,但主要側重單個金融機構的風險防範,對宏觀經濟及金融體系整體風險的 監測、評估和管理相對薄弱。

  對於完善金融監管協調,一些監管機構內部提到的一個政策建議是:由國務院牽頭,「一行三會」參與,成立一個金融監管協調機構,如金融穩定委員 會。知情人士稱,金融危機爆發以來,各方均意識到,風險鏈條之長,傳染之快,超乎想像,單一機構想要及時獲取全面的信息以採取應對措施,存在很大的困難。 因而歐美國家都在探索成立金融穩定機構等對系統性風險加以監控。

  他認為,在分業經營的現狀下,「一行三會」的監管格局基本能夠有效實施分業監管,但對於一些跨業、跨境業務的監管,仍存在空白。上述政策建議正 是基於這一現實提出的。

  不過接近監管當局的權威人士表示,目前由國務院副總理王岐山牽頭,「一行三會」參與的國務院金融「旬會」,在發揮監管協調作用方面起到了十分重 要的作用,只要「旬會」制度可以固定下來,大部分問題都可以通過這一機制協商解決。

利率市場化慢跑

  「為何我們對綜合經營如此看重,是因為利率市場化大勢所趨。」一位大行風險管理部門負責人如是說,在利差收窄、盈利空間縮小之後,商業銀行需要 借助綜合經營來擴大收入來源,而且客戶也由此需求。

  一位參與編制規劃的銀監會官員表示,「十二五」期間,中國銀行業面臨的外部挑戰之一即是來自利率市場化的進程。這也是當下外界對銀行業的前景和 估值陷於悲觀的一個重要因素。

  目前,各界比較認同的一個基調是,「十二五」期間,利率市場化會逐步推進,但整個商業銀行的全面利率市場化仍待相當長的時間。

  一位央行官員也對財新《新世紀》記者表示,「利率市場化,起步有戲,但全面推進恐怕不可能。」他並稱,推進利率市場化的過程,必須充分考慮中國 的國情,而不能簡單照搬國際經驗。目前在中國,貸款的下限和存款的上限仍處於嚴格管制狀態,

  該央行官員認為,必須正視「國企為主、政府投資衝動不減」的特殊「國情」,選擇合適的路徑。在存款利率方面,他認為可以「先長後短」,先放開長 期存款利率,限制一年期的存款利率,而將活期存款利率作為最後一道防線,以防止銀行業金融機構不計成本地高息攬存。

  而在貸款利率方面,他建議要「先短後長」,當前地方政府和國有企業投資衝動不減,商業銀行紛紛將政府融資平台,長期貸款當成「大爺」,如果此時 放開長期貸款利率,地方政府融資平台貸款和中長期貸款的增長將會更加變本加厲。

  事實上,監管部門也注意到了商業銀行在中長期貸款方面存在較多風險隱患,不少銀行的中長期貸款比例達到60%至70%,有的甚至高達90%,而 這些貸款的寬限期動輒在十年以上,兩屆政府任期內都無需還本,其道德風險和不確定性不容忽視。對此,監管部門將在未來通過一系列監管指標的設計加以規範。

  亦有銀行高管表示,在人民幣存在國內國外兩種不同利率的情況下,必然存在套利行為,只有價格統一的情況下,才能真正實現徹底利率市場化。前述央 行人士指出,在金融業「十二五」規劃中,縮小在岸、離岸市場差距、加快人民幣國際化進程將迎來大發展。

  本刊見習記者楊娜對此文亦有貢獻

銀行 改革 頂層 設計
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