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土改晉江試驗：發掘農房宅基地的抵押融資價值

別墅和躍層住宅頗有設計感，整體環境優美宜人，街道幹凈整潔，漫步於12月的晉江市磁竈鎮大埔村，仿佛進入一個度假區。

經過17年的舊村改造，這里的房子從38萬漲到400萬元。大埔村黨委書記、村委會主任吳金程對第一財經記者說：“改造後的大埔村越來越有人氣，那些外出的人基本上都願意回來住，畢竟落葉要歸根。”

再有一年，33個縣(市、區)的土地改革試點就要結束，晉江是試點之一。處於東南沿海的晉江領風氣之先，商品經濟的繁榮讓其具備開展宅基地改革試點的基礎，早在上個世紀90年代末期就已經有過宅基地抵押擔保的探索。在新一輪土改中，已經試點近兩年的晉江，在繼續穩妥推進農村宅基地抵押的基礎上，還逐步探索宅基地基準地價體系、宅基地自願有償退出以及宅基地活態利用，從而實現從“一戶一宅”向“戶有所居”轉變。

在中國，農村土地制度改革一直被視為“牽一發而動全身”。決策層考慮頗多，使得改革之路“道阻且長”。跟西方土地私有制度不同，中國政府堅持在農村土地集體所有的制度框架下進行突圍，尋求改革路徑。從十八屆三中全會通過《決定》至今，新一輪土改的政策邏輯已然凸顯，33個縣級試點也成為了撬動改革的杠桿。

農房抵押貸款的需求

回到抵押農房貸款本身，特殊之處在於宅基地。在農村土地集體所有的制度框架下，現行《土地管理法》規定，宅基地需要農民申請，且“一戶一宅”、無償使用，宅基地面積不得超過規定標準，農村所建住宅應當符合規劃。而且，農房交易流轉的對象必須是本村集體成員，流轉的價格並不包括對宅基地的估值。因為法律規定宅基地不允許交易，自然也就不存在合法的宅基地交易市場。

2015年2月，晉江被列入全國農村宅基地制度改革試點，成為33個試點縣之一，晉江也是福建省土地改革唯一的國家級試點。2016年9月，考慮到農村土地制度改革的聯動性，經中央批準這33個縣統籌協調推進三項試點任務。去年12月召開的中央經濟工作會議再次提到，試點統籌三項改革，要求“深化農村產權制度改革，明晰農村集體產權歸屬，賦予農民更加充分的財產權利。”

晉江民營經濟發達，當地老百姓普遍都有經商意識，多多少少會做一些生意。有時需要資金周轉，於是就會考慮到銀行抵押農房貸款。

晉江市國土資源局相關負責人對第一財經表示，抵押貸款本就是市場行為，目的是為滿足農房所有者的貸款需求。對農民來說，得先有貸款的需求，至於農房是否可以抵押貸款，得看其是否有充分的價值體現，比如地理位置是否優越、市場是否方便交易等。

晉江農商銀行個人金融部總經理柯子匯對第一財經稱，在以前，這些經商的農民要是貸款，只能讓其他人來擔保，相互擔保的情況普遍。一旦出現風險，就會連累到別人，經營很好的人可能會因此被拖垮。以自有房產來抵押，就不會跟別人有類似風險接觸，風險也相對可控。

於是，在一個區域經濟發達的地方，探索農房抵押貸款，盤活農村“沈睡”資產就成為了改革的題中應有之意。值得特別關註的是，由於農房和宅基地的不同所有權屬性，過去是將二者割裂開來，只考慮農房的價值，而作為探索農村宅基地制度改革試點的晉江開始將二者統一起來，到銀行抵押的時候，除去評估住房價值外，還會評估宅基地使用權的價值。

宅基地的價值評估體系正在逐步建立，宅基地流轉市場也在逐步完善

2016年初，晉江陳埭鎮一位丁姓商人以自家農房和宅基地抵押，從晉江農商行獲得90萬元貸款。他用於抵押的宅基地住房是一套占地150平方米的自建房，1998年建成。發放貸款的柯子匯稱，經過有資質的第三方評估，該住房的抵押價值為252萬元，宅基地使用權共同抵押後，宅基地使用權的價值也被評估進去，評估總價為328萬元。

之所以會將宅基地也納入抵押物的估值範疇，柯子匯認為，過去宅基地的價值並不凸顯，相對來說，房屋的價值更大一些。但現在，宅基地的價值明顯提高，而且很重要的是，宅基地的價值評估體系正在逐步建立，而且宅基地流轉市場也在逐步完善。於是就一並評估，辦理抵押登記。

建立宅基地基準地價體系被視為晉江改革試點的成果之一。因為國土部門編制了農村集體土地基準價格，建立動態調整、科學評估的宅基地基準地價體系，這為後續的抵押貸款、流轉、有償使用、有償退出提供了價值評估及參考依據。

在試點之前，宅基地的基準地價體系幾乎是空白的，這算是福建省內首創。

農房抵押貸款十余年探索

以2015年納入試點為界，十多年前晉江就已經開始了農房抵押貸款的探索。柯子匯回憶道，他1996年到銀行參加工作，當時要分農房抵押這杯羹的銀行，除晉江農商行外，還有其他銀行，堅持下來的只有農商行。

柯子匯表示，農房的變現能力有限，才導致其他銀行的集體退出。銀行向外放一筆貸款，在評估風險的時候，最先考慮的是還款來源，其次是抵押物的變現能力。在他看來，農房抵押貸款的風險點，集中體現在三個方面。

對於第三點，柯子匯進一步解釋道，一般來說，抵押農房所貸來的資金，都用於經營周轉。正常的業務模式是，如果貸款人A經營失敗無力還貸的話，銀行會將農房交易給B獲得變現。但現實是，村民們普遍會同情弱者，會對B閑言碎語稱，既然A都已經落難了，還要去買人家的房子，於心何忍？還有，要是A宗族勢力強大，並且蠻不講理的話，會直接嚇退潛在的購買者。即使後期有法院的介入，強制執行抵押的農房，也未必有人敢來買。

在晉江，晉江農商行幾乎承接了當地全部的農房抵押貸款業務。這可並非農商行要搞“壟斷”，而是沒有銀行願意去做。因為前述風險點可以簡單概括為“成本高、利潤薄”，大銀行並不在乎這塊“雞肋”業務。

柯子匯稱，政府願意為集體產權的土地和房屋確權，然後辦理抵押登記，是對銀行開展這項工作的最大支持。開展這項業務在於市場需求，政府的背書保障了銀行優先受償權以應對將來可能出現的風險。在銀行的業務設計中，每放出去一筆貸款，首先考慮的不是抵押品，而是第一還款來源，最重要的是要實地調查客戶是否有實際經營，是否有充分的現金流，而不能將希望寄托在拍賣抵押物上，這只是風險的第二道防線。

即使很謹慎，農商行也曾吃過虧。宅基地屬於集體，如果要處置這宗房產，就要經過村委會同意，因此在辦理手續環節就多了一道詢問函，需要村委會蓋章同意處置。通過這樣的方式，就將這個風險點內化，讓村集體內部自願協商，銀行不會去幹涉。柯子匯說，正是由於在做的過程中，慢慢摸索，邊總結邊完善，才逐步堵上了風險點。

農商行願意去做，並將這塊業務持續至今，壞賬率很低是一個非常重要的原因。據統計，近20年來，晉江農商行累計發放30多億元貸款，壞賬只有1000多萬元，不足0.3%。

柯子匯提到，之前最擔心農民的信用問題，但是後來發現農民普遍還是講信用的，他們對農房一是有特殊情感，二是存在面子問題，因為要面對鄉里鄉親，“哪怕再辛苦，也會考慮從其他地方挪錢來還掉貸款。”退一步來說，即便不能還貸，農商行也會及時跟村委會溝通，動員集體內部成員來消化。這比通過法律拍賣的剛性方式好得多，既讓銀行免受損失，又保住了貸款人的顏面，避免激化矛盾。

除了有前期先行先試的基礎，前述國土資源局相關負責人稱，還有群眾要求改革的意願也很高，在晉江，國家級的改革試點就多達21項，包括新型城鎮化試點。在這樣的試點環境下，農村宅基地制度的改革對改善城鄉二元結構會起到很大的推動作用。

晉江農商行提供的數據顯示，2015年2月晉江試點啟動以來，農房抵押貸款業務呈快速增長態勢，至2016年10月，農房抵押貸款余額6.12億元，比年初凈增0.77億元。2016年農房抵押貸款余額計劃達到6.5億元，比年初凈增超1億元。

擴大流轉交易範圍的呼聲

要說農房和宅基地的抵押貸款，吳金程也曾撮合過數起。他回憶說，有村民在外面做生意，而家里的房子基本上只有在春節回來的時候才會住上幾天，有一次碰到資金周轉困難，就拜托他牽線抵押房子。

吳金程早年外出經商，1997年回到家鄉當起村官，根據在外闖蕩的經驗，想要改變村里“臟亂差”的落後面貌。1999年，大埔村就委托天津規劃設計院廈門分院進行整村建設規劃，次年正式啟動舊村改造，一張藍圖管到底，並分五期逐步推進，如今已經完成一二期住宅小區。

改造後的晉江市磁竈鎮大埔村環境優美，越來越有人氣。

大埔村的農房非常搶手。一方面在於大埔村地理位置優越，四通八達，是磁竈鎮的中心，另一方面，房子規劃設計和居住環境都非常好，有很多人願意來居住。吳金程稱，前期規劃的有獨棟住宅，500多平方米，當時村民買的時候才38萬元，現在400萬元都沒人願意賣。

他說，農民只有非常缺錢的時候，才會想到去拿農房來抵押。因為農民有一種祖業觀念，會考慮將農房傳承給後代。那些做抵押的人，大部分都是做生意所需。至於估值，要由第三方評估公司來估算，宅基地根據基準地價體系來評估，農房也會有相應的評估標準。

在吳金程看來，銀行總是害怕有風險，其實農民的小額貸款不良率不會很高，也不會太大沖擊到銀行，而且銀行經過仔細篩選出來的標的物，只要進入流轉市場交易，銀行肯定是不會吃虧的。因為目前農房所有權和宅基地使用權的貸款額度只是估值的60%。

如果貸款不能收回，那該如何處置抵押物呢？這是學界以及政策制定者一直探討的焦點問題，當然也是一道非常棘手的難題。尤其是不容忽視的宗族因素和農民的契約精神。吳金程對第一財經表示，銀行跟貸款者目的一樣，都是共贏合作，銀行哪會想著為處置房產和宅基地而考慮去提供貸款呢？不過，他也提到，“要是5年前，我不敢保證銀行會來收農民的房子，但是現在肯定會來收的。因為農民的契約意識已經提高了，既然宅基地已經抵押給了銀行，就會有心理準備，不會再像以前那樣賴著不給。”

針對現行法律規定，宅基地的流轉範圍不能超出集體經濟組織，吳金程稱，現在最大的障礙是法律。交易對象及交易範圍的限制，使得“物不能盡其用”，農房和宅基地的價值無法充分體現。其實，現實中已經出現這樣的市場，導致灰色交易普遍存在，當前的試點就要為中央修改法律提供實踐經驗。

他建議，宅基地的交易範圍不能僅局限於村集體，只有擴大流轉交易的範圍，才能真正盤活宅基地這一“沈睡”的資產。

不過，基層政府也在審慎考慮這種擴大流轉交易範圍的呼聲。根據晉江市農村土地制度改革試點工作領導小組提交的中期評估報告，若只允許集體經濟組織內部流轉，則抵押權實現範圍不廣，若不加限制放開流轉，則還需要理論支撐和制度突破。經過多輪走訪調研，鎮、村對宅基地跨村流轉意願比較強烈。

試點的成果與經驗

晉江開展農房抵押業務近20年，目前已經有相對成熟的一套體制機制。前述中期評估報告稱，一是完善住房保障體系，實現“戶有所居”。 開發宅基地審批系統，實現家庭全員實名制，有效杜絕新的“一戶多宅”等現象，探索統一改造、成片改造、就地翻建三種模式，緩解用地緊張矛盾，促進土地集約節約利用；二是顯化住房財產權屬性，實現農民權益。政府出臺方案，進一步完善抵押貸款機制，設立1000萬元風險補償專項資金 ，完善多種抵質押擔保方式，除以住宅單獨抵押外，還有組合擔保、銀村共建等模式，進一步防控風險。

在宅基地退出方面，除了前述建立宅基地基準地價體系外，還探索有償使用制度，對於“一戶多宅”、超占等歷史遺留問題，試行收取宅基地有償使用費，以“分類處置+區分年限”的辦法，明確有償使用對象、範圍、收費標準，以人均宅基地面積為起征點，進行分類處置。至於宅基地的退出，有宅基地換房、指標轉換、貨幣補償、無償使用等四種模式，以期提高宅基地的利用效率。

在法律未修改的情況下，農村房產處置變現仍然難度較大

2016年9月，對於正在推進的農村土地制度改革三項試點，中央批準進一步統籌協調，把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有的33個試點地區，宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。國土資源部在隨後召開的部署會議上提到，統籌三項改革試點旨在“增強改革試點的整體性、系統性和協調性”，“有利於更好地實現改革試點目標，更好地維護群眾權益，形成可複制、能推廣、利修法的制度性成果”。

不過，在具體實施過程中，對於正處於城建提速、產業提升發展階段的晉江來說，土地征收制度改革難度較大，比如探索界定公共利益，縮小征地範圍，操作難度較大，另外改革理論性、系統性強，涉及面廣，改革成效快速顯現難。

2016年4月晉江掛牌成立的不動產登記局和不動產登記中心，也是改革試點以來的新舉措，該中心可以為農民房屋所有權和宅基地使用權的“兩證合一”提供保障。該不動產登記中心副主任李業成對第一財經表示，農房和宅基地抵押貸款不多的原因之一是農村宅基地歷史遺留問題多，情況複雜，而且大多時間跨度較大，權屬界定困難。

前述中期評估報告內容顯示，如不處理到位，產權難以明晰，直接影響宅基地、集體經營性建設用地的抵押和流轉，如簡單予以罰款，可能會產生不良社會導向。這在度的把握和整體設計上有一定難度。柯子匯也提到，目前，廣大農村地區許多農戶沒有房屋所有權證和土地使用證，而這“兩證”是申請銀行貸款的先決條件之一，因此需要加快確權。

在法律未修改的情況下，農村房產處置變現仍然難度較大。柯子匯稱，農村房屋土地為村集體所有，非本集體經濟組織成員購買存在不能辦理產權的政策限制，且本集體經濟組織成員購買也受一戶一宅的限制，抵押物變現轉讓受到限制。而且，隨著業務數量的增加，如果出現壞賬情況，將農民抵押的房產處置後，如何解決農民居住成為一個最現實的問題。

他建議，要完善農房抵押貸款業務配套政策。比如，設立農民住房財產權抵押貸款風險補償專項資金，地方政府結合實際制定農房抵押貸款稅費減免、風險補償、信貸獎勵等配套政策，對投放農房抵押貸款業務的金融機構給予一定的財政貼息與稅收優惠。

在歷史上，宅基地較多地承擔了“居者有其屋”的基本保障功能，但隨著經濟社會的發展，其財產性逐漸凸顯。根據晉江近兩年的改革試點經驗來看，修訂相關法律法規，允許宅基地及其房屋進行抵押融資，讓群眾有充分的處置權利，成為試點結束後迫切需要做的事情。

另外值得決策層關註的是，適度擴大農村宅基地使用權流轉範圍，特別是允許宅基地跨村、跨鄉鎮配置，有利於要素聚集，為農民和農村開辟一條新的增收途徑，也有助於實現農村宅基地的用益物權。對於閑置宅基地，也應該從頂層設計考慮，應鼓勵各地因地制宜實行宅基地有償退出，對於空置宅基地，超過一定期限，自動收歸集體所有。