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任建明:監察體制改革試點要允許不同

中共中央辦公廳近日印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》,部署在三省市設立各級監察委員會。北京航空航天大學公共管理學院教授任建明長期專註於廉政領域研究。圍繞這一改革試點,任建明接受了《第一財經日報》記者的專訪。

“這一改革試點的重大意義在於,讓監督機構的獨立性問題得到比較徹底的解決,大大整合監督資源,從而可以提高監督效率。為將來實現對權力監察的全覆蓋奠定了基礎。” 任建明稱。而對於首批試點的三省市具體做法,任建明認為,改革試點的精神就是要允許不同。

第一財經日報:試點方案稱:擴大監察範圍,豐富監察手段,實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。原來哪些機構和人員沒有被覆蓋?

任建明:過去我國監察範圍存在盲區。比如,我國行政監察機構是隸屬於國務院序列的部門,主要監察對象是行政系統的公務員,這一機構去監督立法、司法等機關及其人員就會出現體制機制性問題。

另外在層級上也存在盲區。比如,隸屬於國務院的監察機構去監察國務院、中央一級的官員會比較困難。

日報:監察委員會可能整合哪些部門?其工作的權限範圍如何設定?

任建明:目前看來,應該把行政監察、預防腐敗部門、反貪、職務犯罪預防這四個機構整合到一起,是比較重要且可行的方案。改變這些部門的隸屬關系,提高位階,更重要的是增強其獨立性。

當然,哪些部門整合進來其實也有爭議。比如要不要把審計部門合並進來。我個人認為不合適,審計是專業性很強的監督部門。但是未來可以考慮將審計的隸屬關系改到人大。

日報:試點方案提到,監察委員會由人大產生並對人大負責,是否意味著監察權將獨立於行政權之外?

任建明:這一試點的最大變化是改變了部門的隸屬關系。原來分別隸屬於國務院、檢察院等部門的權力,現在直接隸屬於人大,向人大負責,受人大監督。

這次改革試點還提到一點“強化對監察委員會自身的監督制約”,但需要進一步明確的是,人大靠什麽監督、如何監督,不能模棱兩可。人大除了批準預算、監督編制等方面,在日常的行使權力過程中若出現濫用權力如何監督?人大可以考慮設置一個具體專門委員會。

來自人大的監督只是外部監督中一種方式,同時還需要有其他監督方式相配套,包括設計內部的監督機制。

日報:北京、山西、浙江三地試點的做法會不會有所差異?

任建明:改革試點的精神就是要允許不同。

原來的監督體制是條塊分割,分成若幹個系統。我的主張就是橫向要整合、縱向也要整合。這一試點就邁出了橫向整合的一步。未來我希望縱向也要整合。比如監察委員會設到省級,省以下單位就派駐。

我個人希望,北京市可以考慮只設立一個監察委員會,按照職能的專業分工來設計內設機構,將以職業化、專業化為導向,取代行政化為導向的路子。同時,根據空間區域和監督對象的多少向下屬各區縣派駐。比如香港廉政公署只有一個機構,有十一個分區辦事處。這對於人員的專業化、職業化更為有利。

日報:監察委員會如何做好與司法機關的銜接?

任建明:這是一個既制約又協調的關系。監察委員會整合檢察院的部分職能部門後,未來調查權就在監察委員會,但在調查過程中,也需要公安機關的配合;檢察院作為公訴機構,案件起訴仍在檢察院;審判機關為法院。

如此一來,調查、起訴、審判權力形成明確的劃分,實現分權制約是非常必要的。很多國家和地區包括中國香港也是這麽做的。

日報:《行政監督法》正在修訂過程中,這項改革試點是否與修法的步伐相一致?

任建明:修法本身具有一定的滯後性。先試點形成可行、有效的方案做法後,再行修法是一個可行的辦法。

另外,如果要全面推開,所涉及部門的權力歸屬、授權都將發生變化,因此《憲法》、《刑事訴訟法》等相關法律可能都需要做出修改,這就不僅是修訂《行政監察法》這一部法律的問題了。

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