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智利養老金如何從典範落得人人詬病

曾經被喻為“新自由主義實驗”的智利養老金體系，如今走到了十字路口。對智利民眾而言，他們更多看到的是這一實驗所遺留下的種種後遺癥。

8月中旬，百萬智利民眾齊齊湧上首都聖地亞哥和其他大城市的街頭，抗議當前已運行多年的私人養老金體系，誓言要徹底推翻這一體系，甚至容不得總統巴切萊特(Michelle Bachelet)提出的改革意見。

其實，自1990年皮諾切特(Augusto Pinochet)政府的獨裁統治終結後，街頭抗議遊行已經很少在智利國內出現。而8月21日的百萬民眾遊行卻不是今年的第一次，早前的7月，智利同樣爆發了大規模抗議示威，矛頭直指當前的私人養老金體系。

目前，智利國內運行的養老金體系是由皮諾切特政府在1981年引進的。當時皮諾切特主導的養老金私有化改革所締造的“智利模板”對當時很多國家的養老金體系設計產生了深遠影響。簡單而言，“智利模板”以完全積累式的個人賬戶制為政策核心，私人養老基金管理公司(簡稱AFPs)負責投資運營，政府立法並負責監管。

得益於高回報率及世界銀行的賞識與力推，“智利模板”曾被包括玻利維亞、薩瓦爾多、墨西哥、哈薩克斯坦等33個國家仿效，其中9個國家幾乎照搬了智利的養老金體系。

但是，35年後的今天，這一被多國仿效的樣本卻在本國遭遇瓶頸。花旗銀行8月的最新報告顯示，20個經濟合作與發展組織(OECD)國家政府養老金資金缺口高達78萬億美元。而“智利模板”所遭遇的窘境正是當前全球養老金危機的縮影。

百萬民眾兩度抗議

數據顯示，8月21日湧上智利街頭抗議私人養老金體系的民眾多達100萬人，同時，智利警方當天也出動了15萬警力。

這一聲勢浩大的遊行旨在給巴切萊特政府施壓，要求政府對已經匯集了近1760億美元的養老金體系進行徹底改革。對於巴切萊特政府而言，如果不聽取民眾的呼聲，執政難度將加大。智利民調機構公共研究中心(Center of Public Studies)8月中旬的民調結果顯示，巴切萊特政府的支持率已經在7月下降到15%，為2000年來歷屆總統支持率的最低點。

“我們希望總統和政府開誠布公，傾聽民眾的呼聲，而不僅僅是AFPs的聲音。”遊行組織者——“拒絕AFP”(NO MORE AFP)組織的發言人梅塞納(Luis Mesina)表示。

7月24日也有約100萬智利民眾走上街頭，抗議自1981年起開始運作的養老金體系。當天，成千上萬湧入智利大街小巷的工人家庭與中產階級，手舉標語“不要AFP”(NO AFP)。即便是在與隔海相望的複活節島上，針對養老金體系的遊行抗議也在街頭上演。

“盡管智利現行的養老金體系已運作了35年，但過去兩年間，很多智利退休人員收到的養老金只有最低工資的30%~40%，遠不及當初承諾的高回報，因此，成為民眾走上街頭抗議的導火索。”專註於研究養老金體系變化的智利資本市場委員會專家、智庫BBVA前首席經濟學家喬治·塞拉維(Jorge Selaive)告訴《第一財經日報》記者。

遊行發起人之一埃斯皮諾薩(Carolina Espinoza)稱，如果政府對民眾的呼聲無動於衷，那就得等著11月4日的全國性大罷工。

自籌退休金

一度被推崇為典範的智利養老金體系如今緣何會落得人人詬病的下場?

1925年開始，智利以給付確定制為主的養老金制度造成國家財政的極大負擔，到了20世紀70年代，該模式下的退休金負債占智利全年GDP的126%，整個國家財政在退休金制度的拖累下瀕臨破產。

1981年，皮諾切特政府痛定思痛，宣布采取退休金制度改革：雇員每月必須強制付出10%的薪資納入AFPs賬戶中，雇主則無需另外向雇員提撥退休金;雇員自由選擇AFPs，退休後養老金給付由賬戶積累資產轉化為年金或按計劃領取;為確保雇員自行繳納的積極性，皮諾切特政府強迫雇主為員工加薪18%，降低雇員對此政策的反感。

可見，AFPs的建立並不是以雇主支付養老金為目的，而旨在充實智利的資本市場。2000年以前，智利政府規定一家基金管理公司只能管理一只基金，2000年開始放寬到2只基金，但僅限於投資固定收益工具。2002年起，這一標準再度放寬，每家管理公司可管理5只風險程度不同的基金。

目前，智利國內共有6家AFPs競逐退休金市場，總計30個退休金計劃，股票、債券都可以是投資標的。通過管理公司提供的各種方案，匯入智利資本市場的養老金可投入銀行、地產、礦產、鐵路基建、醫藥、農林業等領域。

1992年，智利政府還給退休金的基金經理開放了30%可投資於海外市場的限額，讓投資者有機會豐富投資組合，避免單一投入國家股市的系統性風險。

皮涅拉(Jose Pinera)在35年前曾參與智利養老金體系的設計，他將親手打造的這一養老金體系形容為退休制度中的“梅賽德斯-奔馳”。在他看來，AFPs能激活員工的儲蓄，將其轉變為可供投資的資本，從而提高利潤。

多年來，由於參與退休金制度的員工高達95%，智利國內養老金總額已近1700億美元，相當於智利GDP的70%。加上66%的人選擇積極型投資，2005年時，智利整體養老金的平均報酬率達到10.24%。逐漸活躍的本土資本市場使智利數百萬民眾開始脫貧，智利也搖身一變成為拉美最富有的國家之一。

養老金不及最低工資

那麽，如此高額的回報率，是不是意味著智利的養老金體系能稱得上完美無暇?事實並非如此。現在越來越多的智利民眾對AFPs表現出反感。

“世界銀行也擔心，智利的樣本會就此坍塌。”倫敦卡斯商學院養老金研究專家大衛·布萊克(David Blake)告訴《第一財經日報》記者。

數據顯示，AFPs目前平均每月發放給單個雇員的養老金還不及182美元(12萬智利比索)，最高額度也僅為449美元。AFPs每月支付的養老金中，91%都低於236美元，相當於智利國內最低工資(379美元)的62%。這也是被多數智利民眾詬病的所在。當每月提取的養老金還不及最低工資水平時，等待智利民眾的就是退休生活質量的急劇下降，家庭的養老負擔日趨沈重。

另一方面，抱怨最多的退休人員在退休前多為過著體面生活的中產階級。很多退休前月均工資在2276美元的教授、律師，退休後往往僅能拿到531美元的退休工資，盡管尚位於智利國內的平均收入線之上，但財富的大幅縮水不僅使該群體的生活質量得不到保障，也在無形中擡高了退休後的生活成本，尤其是那些還要堅持還貸的退休人員。因此不難理解，那些走上智利街頭抗議遊行的人群中，不乏教師、律師等知識分子的身影。

此外，時不時被智利媒體抖出的政客與雇主的貪腐醜聞也加劇了民眾對現行養老金體系的不滿。根據智利媒體報道，一些退休政府高官被曝每月領取7586美元養老金，比如社會黨前主席奧斯瓦爾多·安德拉德(Osvaldo Andrade)。也有退休的軍隊將領被媒體點名，這些退休的軍隊高官甚至拿著AFPs發放的2倍於普通退休民眾的工資。

因此，縮小不斷拉大的貧富差距，是智利普通民眾走上街頭的訴求之一。OECD的數據顯示，智利是OECD國家中貧富差距最大的，國內1%的人口掌握著超過35%的財富。在智利，或許只有3%的上層民眾能真正享受到AFPs的好處，但問題是，AFPs資金的真正來源正是普通雇員每月繳納的10%的薪水。

在塞拉維看來，智利養老金體系如今之所以岌岌可危的深層原因，一方面在於民眾生活條件的改善和壽命延長，另一方面因為民眾的儲蓄率下降。就預期壽命變化而言，當前60歲退休的女性其預期壽命可達到90歲。按照智利女性繳款平均年限15年來計算，15年繳納的資金卻必須資助預期高達30年的養老金支付。“可以想象，無論儲蓄回報率達到何種天文數字，都無法帶來滿意的養老金數額。”塞拉維稱。

就儲蓄率而言，這是智利，甚至是整個拉美地區不可忽視的現實。作為這一養老金體系的設計師，皮涅拉當時預計，每個智利員工將至少持續存款30年。但是，如今由智利養老金基金協會(Pension Funds Association)發起的調查顯示，每4個智利退休工人中，只有一個在退休前的存款超過25年。

這一點在年輕人中尤為明顯。調查機構Adimark的研究顯示，近3/4的受訪青年並不知道金融產品是什麽，更別提儲蓄這一概念。塞拉維告訴本報記者：“即便智利是全球首創私人養老金體系的國家，政府對民眾就養老金的作用、儲蓄重要性的普及還不夠。”

塞拉維強調，盡管智利國內的勞動力市場相比其他拉美國家正規得多，但很多年輕人，尤其是婦女，要麽處於失業狀態，要麽幹著一份沒有正式合同的工作，處於“非正式就業狀態”。“經常換工作也加大了定期繳費的難度。而隨著自由職業者越來越多，事實證明要求這一群體向個人賬戶存款的法規執行難度也很大。”他說道。

除了儲蓄率不足外，雇員在現行體系下想盡辦法不繳退休金或是高薪低報的現象比比皆是。根據智利經濟學家魯伊斯-格萊塔(Jaime Ruiz-Tagle)的研究，月薪1000美元的雇員往往只申報460美元，只為每月可以少繳養老金，這種作風在低薪階級更是盛行。由於1981年的改革規定，在個人繳費期滿 20年而賬戶資產積累額低於法定標準的情況下，由政府財政給予補貼，使個人退休金達到社會最低養老金標準。因此靠虛報收入，將來每個月也還能有近90美元的養老金可領，何樂而不為?另一方面，企業也借著虛報雇員薪資來避稅或減少其他支出。

此外，智利養老金高報酬率的樂觀預期建立在1985~1991年期間的高利率環境和企業私有化的基礎上。當時智利民眾的養老金平均報酬一度高達35%。但近年來，隨著通脹帶來的威脅，再加上國際市場上大宗商品價格的走低，智利經濟降溫顯著。智利央行行長去年12月曾警告，智利的通脹水平仍有可能在未來數月上升至4%的水平，因此難免會影響養老金的投資結果。

同時，布萊克也對《第一財經日報》記者指出，基金經理高收費的亂象也進一步使得回報率縮水，擡高了養老金運作的成本。數據顯示，從1981~2013年，儲蓄者凈回報為實際投資收益的8.6%，但居高不下的手續費卻讓同一時期的儲蓄者凈回報率降至約3%。

養老金重歸國有?

對於智利民眾要求徹底拋棄AFPs的訴求，塞拉維並不認可。他並不覺得智利的這一體系一無是處，至少它促進了智利的經濟發展，改善了智利的資本市場。因此，在塞拉維看來，如何通過改進當前的體系，避免上述種種弊端，才是巴切萊特政府的當務之急。

塞拉維給出的建議是，比如將儲蓄率從當前的10%提升至15%~18%，同時至少將女性的退休年齡從當前的60歲提高至65歲。

布萊克也認為，智利養老金體系的示範效應猶在。比如，在養老金給付方面，通過電子競拍機制，在確保相互競爭的氛圍中，為遺屬與傷殘保險購買者挑選保險。

自去年起主導養老金改革的智利專家戴維·布拉沃(David Bravo)也希望逐步完善這一體系，而不是徹底否定。“在皮諾切特時代，智利已從一個極端走到了另一個極端，因此我們更多需要的是保持平衡。”他解釋道。

巴切萊特政府也更希望保留這一體制，通過政府能力範圍內的小修小補，尋找與民眾訴求間的平衡點。早在2008年，巴切萊特第一個總統任期時，她就著手進行了養老金的第一輪改革。當時已朝混合制的方向發展，通過引進基於稅收的“團結基金”(Solidarity Fund)以補足低收入階層的養老金。

如今這一改革計劃還在不斷完善中。新計劃將改變當前養老金體系全靠民眾自掏腰包的局面，要求企業繳納一定比例的養老金，增加現有的養老金規模，在未來實現更均等的發放。比如，要求智利國內的企業在雇員上繳10%的工資之余，再將相當於雇員工資5%的資金捐獻給“團結基金”。而這是智利引進養老金體系以來的第一次。

同時，計劃建議雇員從長計議，每月從工資中繳納比現在更多的資金，用以今後的養老大計，甚至不排除將退休年齡從目前的65歲提升至67歲。

在智利養老金政策專家喬納森·克魯德(Jonathan Callund)看來，與其他國家政府通過高築債臺來發放養老金的做法不同，智利國內沒有因此堆積的債務，這也是智利改革自身養老金體系的優勢所在。

但顯然，巴切萊特的改革計劃無法滿足遊行民眾的需求。後者希望政府在養老金體系中承擔更多的責任，甚至非常歡迎將AFPs國有化的提議。他們所希望的養老金發放體系不僅僅由雇員本身出資，而是要建立在一個由雇主、政府和雇員三方一起出資的架構下，把監督權交給雇員，防止資金的濫用與腐敗現象的發生。

巴切萊特政府主導的這些改革能否在明年總統大選前闖關議會還尚不可知。如果這些建議落地，那麽將導致政府每年額外支出15億美元，相當於智利GDP的0.5%，無疑給因大宗商品價格波動陷入困境的智利財政帶來壓力。

“如今，全球都面臨一場退休危機。然而，解決方案以及機遇並非沒有，前提是政府和企業要采取行動開始應對這一問題。這些對話和行動需要立即發生。”花旗銀行在報告中指出。

為防止形勢進一步惡化，花旗的報告給出的對策是，各國可采取的行動應包括公布政府養老金缺口的規模;提高退休年齡;采用集體固定繳費計劃，風險和收益共享;創造一種“軟性強制”機制，推動個人養老儲蓄上升等。

花旗指出：“如果各方能夠妥協，這一體系將變得可持續。如果不能妥協折中，迎接我們的就是災難。”

在布拉沃看來，如果智利政府的養老金改革計劃能夠成功，那麽對於那些由於人口老齡化急劇上升、債券收益率處於歷史低點而導致養老金不足的國家而言，“智利模式”依舊能成為一個範本。