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18年30萬億賣地收入 地方用途不透明

對於巨額土地收入的使用去向，由於較少有地方政府公布，公眾難以知曉詳細情況。加之近年來頻有政府官員在土地出讓環節上因貪腐涉案，有關“土地賬本”如何公開的討論從未間斷。

據《第一財經日報》記者統計，從1999年至2015年，這17年全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元。另據財政部統計，2016年1~7月全國國有土地使用權出讓收入累計約1.73萬億元，同比增長12.1%。

結合當前土地市場態勢，到今年年底，全國土地出讓收入總額累計有望超過30萬億元。

土地收入多歸地方政府

這筆巨額資金歸誰所有？答案也很直白：絕大多數劃歸了地方政府。

蔣省三、劉守英等著的《中國土地政策改革》提及，土地出讓金是1989年開始征收的，當時規定，在進行必要扣除後，中央與地方4：6分成。但是由於無法核實土地的開發成本，中央所得很少。從1994年至今，出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方，於是，土地出讓金收入成為地方政府預算外收入的主要來源。

考慮到1994年我國開始推行分稅制，地方財政與中央財政分成比例調整，地方財力實際上受到擠壓，支出壓力開始加大，彼時將土地出讓收入劃歸地方也應是權衡之後的決定。

在1994年8月底召開的全國土地使用制度改革工作會議上，一位時任國務院高層指出，土地交易的收益分配是個十分重要的問題。土地使用權的出讓收益屬於國家……對國有土地收益一定要明確為國家所有，屬於資產性質，應由財政專管，專款專用。國有土地收益歸國家，但在土地收益的使用上，可以按有關規定，歸地方政府支配，以利於城市基礎設施等建設和發展。

這種“收入全歸地方”的政策一直延續至今，並衍生出當下地方土地財政的問題。
前述《中國土地政策改革》一書中稱，地方政府對建設用地的出讓與資金使用支配余地大，土地出讓收入成為籌措城市基礎設施資金的重要渠道。地方政府不僅壟斷了建設用地的“賣地權”，而且對於越來越豐厚的土地收入有絕對的支配權。

朱镕基曾批示“賣地收入首先要用於安置拆遷戶”

錢歸了地方政府，但怎麽使用的？與收入數據較為公開透明相比，目前很少有地方政府公布這筆收入的支出詳情。

幾年前，某重點城市高層曾表示，將加大公開透明力度，土地出讓金等各界普遍關註的公共性資金必須公開。但時至今日，仍未見到相關舉措出臺。

更甚者，現在地方政府連這種“表態”都少見了。

其實，關於怎麽使用這些錢，中央也一直有相關政策和規定。

《朱镕基講話實錄》第一卷中曾披露，1994年6月，時任建設部部長侯捷向時任國務院副總理朱镕基報送《關於請求解決城市拆遷安置住房建設專項貸款資金的緊急報告》，反映各地舊城改造規模大幅度增長，拆遷過渡周轉用房嚴重不足，希望中國人民銀行安排5億元的專項貸款，用於沈陽、哈爾濱、上海等10個問題比較突出城市的拆遷安置住房建設。

在該報告上，朱镕基批示：城市拆遷應該有計劃、有步驟，量力而行。現在有些城市不顧後果，大量賣地，大量拆遷，置拆遷居民於不顧，這樣搞下去會影響社會穩定。賣地收入首先要用於安置拆遷戶，要國家來背這個包袱是背不起的。

近年來，中央政府也不斷出臺規範地方土地收入支出的規定。如財政部早在2007年發布的《廉租住房保障資金管理辦法》就規定，從2008年1月1日起，地方各級財政部門要從土地出讓凈收益中按照不低於10%的比例安排用於廉租住房保障。

其他還包括不低於15%的比例用於農業土地開發，10%用於農田水利建設，以及10%用於教育資金等。如果按此執行，就意味著地方要拿出超過一半的土地收益來用於民生工作。

不過，上述規定是否得到認真貫徹執行也是一個問題。

不公開存隱患

2012年，現任中央財經領導小組辦公室副主任韓俊曾在《農民日報》發表文章指出，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬億元，到2011年10月末土地出讓收益三農支出只有1234億元。

韓俊表示，在符合國家土地用途管制和土地利用總體規劃的基礎上，要把更多的非農建設用地留給農民集體開發，要讓農民直接分享土地的增值收益。

地方政府不公開賣地收入的具體去向，導致民眾乃至人大機關無法對其履行監督職責。可能產生的一個後果就是錯位：不應該支出的項目得到了錢，而本應該投資的項目可能沒有獲得資金。

2015年6月28日，審計署發布《國務院關於2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，土地出讓支出中違規用於彌補行政經費、對外出借、修建樓堂館所等7807.46億元；征地拆遷中，一些地方和單位少支付補償17.41億元，編造虛假資料等套取或騙取補償10.57億元。此外，一些地方土地出讓收支核算不夠規範，有8358.75億元滯留在財政專戶或直接坐支；有的地方為支持經濟發展，減免或返還土地出讓收入7218.11億元。