近日，財政部公布的數據顯示，截至2015年末，地方政府債務16萬億元，2015年地方政府債務率為89.2%。納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，兩項合計全國政府債務26.66萬億元，占GDP的比重為39.4%，全國政府債務的負債率將上升到41.5%左右。
盡管財政部認為，地方政府債務風險可控，但高達89.2%的地方政府債務率，使得各級地方政府普遍背負著沈重的債務負擔。“借新還舊”這種償債的老式花樣，依舊是地方政府融資平臺慣用的手段，這在緩解債務負擔的同時，也在延緩中國潛在的債務危機。
16萬億地方政府債：拿什麽拯救你
“從基層融資平臺到部分地方政府，實際上仍非常缺錢。”中誠信國際信用評級有限責任公司政府融資評級部評級副總監關飛對《第一財經日報》記者表示，相當一部分地方政府平臺融資需求強烈，一方面是亟需緩解存量債務負擔，一般這類平臺負債率很高，需要舉債融資來解決存量債務問題；另一方面是在穩增長的背景下平臺本身仍然肩負大量投資任務，增量資金缺口依然很大。
那麽，拿什麽來拯救這“沈重”的16萬億存量地方政府債務？對此，關飛表示，目前大部分地方融資平臺依舊以“借新還舊”方式償還債務，上至省級、直轄市、地級市，下至區縣級政府類平臺，“最大問題是政府回款情況不好，當期債務只能借新還舊，以緩解債務壓力。”
通過“借新還舊”的方式，地方融資平臺首要目的是減輕當前債務負擔，存量債務以“借新還舊”實現滾動，把債務期限拉長，以時間換空間；第二個目的在於，以低成本融資方式替換高成本融資來減輕債務負擔，降低債務利息成本，改善債務結構。
為了給地方政府減壓，財政部出臺了債務置換計劃。財政部負責人在答記者問時表示，2015年財政部下達了三批置換債券額度共3.2萬億元，發行地方政府債券置換存量債務，有效降低了地方利息負擔，緩解了部分地區償債壓力，也為地方騰出資金用於重點項目建設創造了條件。
據關飛觀察，各地平臺采用“借新還舊”以延緩債務壓力的比重非常高，“‘借新還舊’不僅發生在區縣、地級市，而且更高級別的直轄市、省級平臺也相當普遍。”他說。
“借新還舊”亂象：銀行貸款為主
中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇曾表示，“借新還舊”是地方融資平臺的亂象，其在銀行與信托均有體現。
目前，地方政府融資平臺“借新還舊”的融資手段主要以銀行貸款為主。關飛分析，政府和平臺對於融資成本控制嚴格，盡管債券融資成本低，但是對於低級別平臺發債難度大，從信托和租賃公司融資，成本較高，出於控制成本考慮，銀行貸款融資反而較容易獲得。
對銀行而言，經濟下行期，信用風險暴露底部未現，資產質量持續惡化，如何“捂住”不斷膨脹的“不良”包袱，困擾著各家銀行的分支行行長和信貸員們。“借新還舊”就是銀行掩蓋不良資產最常見的手段之一，以此來降低銀行不良率。
由於實體企業經營不景氣，囿於信貸規模擴張壓力，尋找安全資產的投放標的是壓低“不良”的生存之道。《第一財經日報》記者此前在陜西、福建、重慶等多地調研時發現，國有大行、政策性銀行和股份制銀行競相加大對政府基建類、大型國企的貸款投放，甚至為了爭奪地方優質企業，銀行紛紛對這類企業貸款下浮基準利率。
“‘借新還舊’是銀行對企業債務到期最常規的操作，對經營正常的企業而言，是銀行給企業的一種便利安排，但問題在於這一操作慢慢變質了，經營不正常的、出現問題甚至已瀕臨倒閉的企業，銀行還在‘借新還舊’，掩蓋風險。”一位國有大行廣東地區分行小企業部負責人對本報記者說。
這種現象在中部國有大行省級分行一位高管這里得到印證。他對《第一財經日報》記者表示，對於生產和供需正常的企業，銀行一般續貸維持企業的運作。而對企業是否續貸，主要判斷在於是否“僵屍企業”，是否有經營前景，是否有逃脫債務的動機。
作為分管公司業務的銀行管理層，他表示， 一般政府平臺主要貸款，一類是公路鐵路基礎設施建設類貸款，期限長達20~30年；一類是園區開發貸款，期限4~5年，實際上有些貸款已經陸續到期 。
“目前，政府平臺的融資增速在減慢，借助海外發債的還款反而在增加。”上述中部國有大行省分行高管表示，“43號文”（《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》）出臺後，實際上地方融資平臺的融資渠道增多了，基本沒有新增貸款，而是更多借助產業基金通道獲得銀行貸款，至於以前到期的債務則納入政府平臺的債務置換來源。
信托融資：以時間換空間
除了融資成本的考量，地方政府平臺從信托公司融資也不再那麽容易。在當前經濟下行和信用風險上升的背景下，信托兌付風險增加。2016年一季度末，信托公司全行業風險項目個數為527個，規模為1110.19億元，較2015年四季度末的973億元增加137.19億元，環比增長14%。同時，在監管層一系列重磅監管政策下，信托公司對風險控制更加嚴格，對於一些風險較高的項目，信托公司內部很難過會，只能放棄。
事實上，“借新還舊”的原因多種多樣，其中一個重要方面是因為信托項目期限多在1~2年，很多項目資金很難在2年內回款，融資方往往通過“借新還舊”方式來延長償債期限。一位信托公司人士告訴《第一財經日報》記者：“‘借新還舊’多集中在政信類項目、政府融資平臺和資金池項目，同一個融資主體包裝成不同的融資項目，但這種業務尚在風險可控的情況下，如果融資方出現問題，信托很少繼續為其融資。一旦融資企業出現風險，信托一般不會繼續發行新的項目償還既有債務，否則信托公司的成本會越拉越高。”
“‘借新還舊’類項目在信托公司中確實存在，但是預計並不多。”一位信托公司風險管理總監對《第一財經日報》記者表示，對於“借新還舊”項目，信托公司一般采取減額處置，假如一筆項目2億元到期，融資方無法按期兌換，信托公司發行新一期項目募資，規模將降至1.5億元，采取這種模式逐步將資金敞口變小。由於信用風險增加，信托公司通過控制額度、控制期限、增加融資成本等方式降低其他方面的風險。
另一位大型信托公司業務負責人則對本報記者發表了不同看法：“‘借新還舊’類項目在信托公司中普遍存在，但在我國整體信貸規模中占比不大。一方面，銀行貸款是信貸主體，另一方面，主動管理類信托的規模本身也不大。”
在信托資金來源結構上，主動管理類信托主要表現為集合資金信托，自2014年三季度占比穩步提升至30%左右，信托業協會今年一季度數據顯示，集合資金信托占比升至33.01%。
之所以選擇不同的融資手段，關飛表示，這與不同企業的償債能力有關。大型企業和地方融資平臺如果具備發行資質，多選擇發行可續期中期票據，因為其募集的資金可計入權益類資本，融資的同時無形降低了資產負債率，可謂“一舉雙得”。