2月27日，中國人民大學國家發展與戰略研究院(下稱“人大國發院”)就後SDR時期中國宏觀政策框架調整提出多項建議，呼籲把物價穩定、金融穩定和國際收支平衡作為宏觀經濟政策的顯性目標，將宏觀經濟政策框架調整的戰略定位在短期、中期和長期三個層次，並將轉變國債發行模式和方式，推動債券市場的大發展和大開放作為突破口。

中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、原中國銀行首席經濟學家曹遠征在當日召開的“中國宏觀經濟論壇”上作主旨報告時表示，當前，需要重新定位增長、就業、宏觀經濟與金融穩定和國際收支平衡等目標及其相互關系;重新考量各種政策工具及其匹配和組合原則;重構政策傳導機制。

“過去一年多的時間，人民銀行研究局也在研究宏觀調控政策框架的重構。”論壇上，中國人民銀行研究局局長陸磊表示，“當前的宏觀調控框架‘軟弱無力’，需要在保持宏觀經濟穩定和金融穩定的前提下做出調整。”

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政策框架無法適應新常態

“在我國現有的宏觀經濟政策框架中，增長和就業是首要目標，物價穩定和國際收支平衡是次要目標。”曹遠征說，為了實現增長和就業目標，宏觀政策調控主要針對出口和投資，通過鼓勵出口增長來拉動投資增長，或者直接推動投資增長。

他說，而為了更有效地刺激出口增長和投資增長，政策層面傾向於替代市場機制或扭曲市場機制，在政策組合中往往是以非市場化的、具有結構效應的財政政策為主導，作為輔助性的貨幣政策也是以非市場化的數量型工具為主。

曹遠征舉例說，改革以來，政府設定了一系列的發展目標，但是總量擴張始終是最重要的目標。在長期增長導向下，宏觀經濟政策首先必須服務於結構調整、產業變遷和制度變化等長期戰略規劃，因此宏觀經濟政策總體上定位於供給層面的目標。

他說，發改委、財政部和央行作為我國宏觀調控的“三駕馬車”，相對的關系和地位並不是平行的。發改委提出的國民經濟和產業發展規劃具有宏觀引導和統籌協調功能，從總體上界定了財政、貨幣和金融層面的政策著力點和政策實施方向。這決定了我國宏觀經濟政策的總體性質，並不是傳統意義上的指向短期穩定的宏觀經濟政策，而是指向長期經濟增長的宏觀經濟政策。

人大國發院的研究顯示，2008年全球金融危機以來，雖然我國宏觀經濟政策的調控力度不斷加大，調控方式不斷轉變，但是產出缺口卻不斷加大，實際GDP增速的下滑領先於潛在GDP增速的下滑。此後，雖然政策刺激力度加碼，在產出缺口迅速下降、並由正轉負的過程中，各類物價指數和貿易失衡規模都是先擴張、後收縮，但是政策效果卻依然沒有顯露。

“這在很大程度上是因為在長期增長導向下，我國宏觀經濟政策在短期需求管理方面存在的問題。”曹遠征說，在以工業化為主要動力來源的經濟增長模式下，我國宏觀經濟政策在調控中對高GDP增長速度具有強烈偏好。通過加速推進工業化進程來實現整體經濟的增長，直接導致我國供給結構的失衡。

“這樣的政策框架已經無法適應經濟新常態的特征以及大調整、大變革和大開放戰略的要求。”曹遠征分析說，世界經濟再平衡使得我國出現全面的產能過剩，並帶來通貨緊縮、通緊-債務效應和去杠桿壓力。各種因素交織在一起，我國宏觀經濟的短期波動風險急劇加大。這就凸顯了宏觀經濟短期穩定性的重要意義。

他說，另外，通貨緊縮不僅使得價格型貨幣政策工具難以奏效，而且與債務問題、去杠桿壓力以及新常態下的其他變化結合在一起，使得我國宏觀經濟和金融的內生風險急劇上升，“這凸顯了物價穩定性和金融穩定性的重要意義。”

人大國發院的研究發現，世界經濟再平衡過程與我國國內經濟再平衡過程的相互交織，結構調整過程在短期不可避免地會帶來“創造性破壞效應”，也要求我國的宏觀經濟政策從生產導向和長期導向轉變為消費導向和短期導向。

曹遠征認為，面對經濟新常態下的種種深刻變化，過去一段時間所出現的宏觀調控效果下降和強政策刺激帶來嚴重後遺癥的問題，並不是政策松緊程度、具體工具選擇和傳導機制方面的問題，而是我國宏觀經濟政策框架的整體性問題。

《第一財經日報》記者了解到，由人大國發院、中國人民大學經濟學院等智庫和學術機構聯合編寫的《新常態下我國宏觀經濟政策框架的挑戰與思考》總報告和多篇分報告已經完成，並呈交決策部門。

多位參與報告編寫的專家表示，在未來較長一段時間內，中國所需要考慮的政策再定位，不只是政策松緊程度或政策刺激力度的簡單調整，也不只是政策工具的調整和政策傳導渠道的完善，而是宏觀經濟政策框架的整體性調整。

應更關註短期政策問題

“宏觀經濟政策層面在考慮是否能夠創造出更多產出，即關註所謂的經濟增長的同時，應該更加關註經濟增長的成本與質量，應該更加關註增長的結果能否轉化為家庭消費的增長和社會福利的提高。”上述總報告稱。

曹遠征說，我國宏觀經濟政策框架調整的戰略定位應該包括短期、中期和長期三個層次。

第一個層次是針對短期中已經顯露的宏觀經濟和金融風險，提升和強化維持宏觀經濟和金融穩定的能力;第二層次是針對中期的問題，特別是在較長時期持續存在的結構調整、去庫存、去產能以及去杠桿等問題，提升應對這些問題相互疊加後可能帶來的負面沖擊，應對大調整、大變革和大開放戰略可能帶來的“創造性破壞效應”;第三個層次是針對長期將會出現的均衡、開放和市場化的經濟體系，構建高效的、可持續的和動態一致的宏觀經濟調控模式和政策框架。

總報告認為，調整需要遵循如下總體原則：首先是政策目標定位。宏觀經濟和金融穩定性問題凸顯，物價穩定、金融穩定和國際收支平衡應該成為宏觀經濟政策的顯性目標。其次是財政政策和貨幣政策的相對分工與定位。財政政策應該減少對市場主導型結構調整路徑的直接介入，更多地針對結構調整期必然出現的短期陣痛，為社會福利提供托底;宏觀經濟經濟和金融穩定性的實現應該更多地依靠貨幣政策。

而對於政策的操作方式和傳導機制。曹遠征認為，應遵循市場化、可預期的操作模式，避免自身成為宏觀經濟和金融波動的來源;宏觀經濟政策應該圍繞市場機制的作用方向去傳導其意圖和影響。

“對於政策層面，短期問題往往更為緊迫、也更為重要。”曹遠征分析說，如果不能解決短期問題，任由宏觀經濟和金融形勢持續惡化，甚至演變為全面的動蕩和危機，那麽，所有的中長期設想都將變得毫無意義。

他認為，就短期而言，我國最大的宏觀經濟波動風險來自去產能與去杠桿的交互作用。所以，政策層面需要在推進去產能的過程中避免過快的去杠桿，或者說，要在穩住杠桿的同時推進去產能過程。

人大國發院還建議，在未來的宏觀調控中應該強調短期需求管理的重要性，調控的著力點應該逐步從外需和投資轉向居民消費;財政層面在配合新常態下的結構調整的同時，應該重視和強化財政因素在金融發展和金融穩定性等問題上的重要性;貨幣層面應該更加關註貨幣穩定性和金融穩定性;在整體金融發展維度下完善貨幣政策的傳導機制，以貨幣市場和債券市場為突破口推動我國金融市場的發展。

目標孰先孰後仍存爭議

“宏觀經濟學教科書所說的財政政策、貨幣政策應該是外生、可調控、靈活的政策變量，變成內生性的了，就是你必須配合，你必須出錢。”陸磊說，“所以，首先在政策制定和執行環節當中就要問一個問題，你是能夠靈活的、可自由伸縮調節的工具來配合或者甚至支撐這種供給側結構性改革嗎?所以，宏觀經濟政策框架應該做相應的一些變化。”

“對於當前的宏觀調控框架怎麽評價?我說得可能尖銳一些，是‘軟弱無力’。我可能尖銳一些。”陸磊舉例說，去產能、去杠桿，這兩個交織在一起可能遇到很多問題。2002-2014年，企業杠桿率尤其高，政府杠桿率相對低，居民杠桿率相對適中，“企業杠桿率能去嗎?你自然而然地發現如果比較強勢去杠桿，會不會出現債務鏈的問題和金融層面不穩定呢?如果不去，會不會形成僵屍企業拖累銀行的資產負債表，並且出現曾經在90年代困擾韓國和日本的僵屍銀行的問題呢?”

“有很好的目標，但是在具體的操作和執行中會遇到很多子目標之間的牽扯。於是，會影響宏觀調控最後的決定。”陸磊說。

中國社會科學院世界經濟與政治研究所副所長、財新智庫首席經濟學家何帆也在論壇上表示，經濟增長、充分就業和金融穩定性是宏觀政策決策者面臨的三難選擇，“這三個目標都很重要，但是選擇其中任何一個目標都有可能和其他兩個目標出現沖突。”

何帆認為，需要把已有的政策重新打包，形成一個政策組合。“這個政策組合里頭，必須要有足夠的王牌能夠向市場釋放出來明確的信號，能夠提振市場的信心。”他解釋說，在2013年年底的三中全會報告，就列出來200多項改革措施，里面很多都不只是“大王”、“小王”。如果把那些兌現的話，林毅夫的預言很可能是對的，就是中國還能保持8%的經濟增長速度。

國家信息中心經濟預測部主任、首席經濟師祝寶良認為，“把增長目標和就業目標往後放一放，把價格穩定和國際收支，再加上結構性指標，作為未來調控的主要目標。這可能是一個主要的思路。”

“不僅是短期的國際政策協調，還要推動全球治理的變革。”對外經貿大學校長助理丁誌傑說。

不過，對於“經濟增長目標”放一放的說法，中國銀行國際金融研究所副所長宗良表示，當前或今後一個時期有兩個最重要的指標，一是經濟增長，保持在適度的合理區間之內;二是國際收支平衡和人民幣匯率保持基本穩定。“這兩個指標有了，方方面面的問題可能就不會引起比較大的關註，會使整個操作變得相對容易一些。”

宗良認為，在這兩個目標下，需要穩步推進“三去”，去產能、去杠桿、去庫存;把握總供給和總需求合理平衡;從整體上保持資本流動、貨幣政策和匯率合理協調以及國際政策的協調。

中國人民大學經濟研究所聯席所長毛振華在論壇上表示，中長期問題主要是體制問題，短期的經濟應對主要是政策調整問題，但在這方面，過去“梳理得不是很夠”。

對於具體的宏觀經濟政策措施，毛振華認為，“要堅持降杠桿，降杠桿是必須的，不降杠桿就不能去產能”，“改革要為企業降低負擔”，同時，和城鎮化發展結合在一起，適時推出土地制度改革，獲得土地產權的農民可以把土地賣掉，政府要管的就是土地性質，農地還是農地，可以進行集約化經營，這是非常重要的選擇。農民拿了這些地以後可以賣掉，也可以再去買。這既解決了投資問題，也解決了需求問題。

中國宏觀經濟論壇(2016年一季度)報告會現場。攝影/章軻

中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員、原中國銀行首席經濟學家曹遠征。攝影/章軻

中國人民銀行研究局局長陸磊。攝影/章軻

中國社會科學院世界經濟與政治研究所副所長、財新智庫首席經濟學家何帆。攝影/章軻

國家信息中心經濟預測部主任、首席經濟師祝寶良。攝影/章軻

對外經貿大學校長助理丁誌傑。攝影/章軻

中國銀行國際金融研究所副所長宗良。攝影/章軻

中國人民大學經濟研究所聯席所長毛振華。攝影/章軻