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關鍵任務》兩位總統都辦不了的大工程改革第一刀 就是年金問題!

2016-01-25  TCW

新總統的第一年,要做這件最困難的事。因年金問題的危機迫在眉睫,改革腳步卻已拖延了至少十年。

選戰正酣的一月上旬,監察院通過調查報告,要求衛福部檢討改進「老人虐待和無效醫療」問題。調查的起源,是一位退休多年、重病不治的老校長,因為子女捨不得放棄他每月八萬元的一八%優惠利息等退休金,竟被迫靠呼吸器維生,至今已八年。

這案例充分代表了現行退休金制度,造成的不公平。而且,台灣和歐洲、日本同樣被少子、高齡化的趨勢困擾,但歐、日早在十年甚至二十年前,就啟動年金改革工程,台灣卻停滯不前,對於獲得退休金「超額利益」的族群,幾乎動不了一根汗毛。

十年前,陳水扁政權開始向軍公教退休金開刀,但改革方案卻是「球員兼裁判」,由考試院的中高階文官主導,結果被批為「肥大官、瘦小吏」。後來修改方案,在立法院雖取得朝野協商共識,最後仍遭少數軍系立委杯葛推翻。

國會六成席次是最大後盾人的問題難搞定,仍須克服三不利

八年前,馬英九「完全執政」(國會席次過半),被視為改革的最好機會,但直到二〇一三年,因各種年金的精算報告出爐,破產危機浮上檯面,馬英九才將年金改革提高層級,召集行政、立法、考試三院長共商,還限時兩個月提出全面性方案、送立法院修法。

改革方案最後雖送進立法院,但因人人不滿意,結果遭到自家立院黨團抵制、拒絕排入議程。

十年來,兩位總統都做不到的事,新總統蔡英文做得到嗎?

「大家會覺得,這次總要改得成吧!」蔡英文的年金政策最重要幕僚——台大社會工作系數授林萬億說,蔡英文承接了非改不可的社會氛圍。最大的有利因素,是民進黨在國會獲得「超級過半」的六成席次,要強力改革、推翻既得利益,蔡英文擁有更大的國會控制力和正當性。

但是,林萬億指出,蔡英文也面對三個不利。第一,是目前的公辦養老制度太複雜,包括五種社會保險、六種退休金制度、一種社會津貼,主管機關涵蓋內政部、教育部、國防部、銓敘部等七個部會。要讓社會大眾搞懂各種方案的利弊,是個困難的說明、說服任務。

第二,是改革影響到跨職業、跨世代的利害,使得在尋求各界對改革方案達成共識的過程中,「可能出現互相討價還價、結盟勒索。」

第三,從過去幾次改革中得知,掌握各種年金財務、人數流動等資訊的文官體系,傾向拿出有利於己、隱藏不利於己的資料,讓外部專家碰到諸如「算錯重來」等白費力氣的事。

其實,還有一個讓蔡英文和團隊「不敢說出口」的大難題。

最大關卡,是被改革的人爭取這群文官中堅分子讓利是關鍵也就是最需要「被改革」的一群,正是她四個月後接手的文官體系裡,最有行政經驗的中高階官員。

這源於二十年前軍公教採行退撫新制時,產生了一批橫跨新、舊制度的人,亦即既有一八%,又有月退金的「超額受益者」。當時在球員兼裁判下設計的方案,最有利於這群中高階軍公教。

簡言之,到達薪資最高級的軍公教人員,可計算退休金的薪資,已比勞工最高上限四萬五千八百元高,再加上部分退休金可享一八%優惠存款利息,退休後收入往往超過工作時,顯然太超過。

這群在制度扭曲下「超額受益者」,目前有許多是五十多歲就退休的「活力老人」,或是行政、教育界資深的「中堅份子」。他們最有能力進行遊說或抗議,同時他們的行政經驗,也可能是新政府運作需要仰賴的。陳水扁時代的改革方案反「肥了大官」,馬英九時代的改革方案也是資深文宮受害最輕、資淺公務員受損最大,關鍵因素都在這群超額利益者有能力「綁架」政府。

因此,蔡英文如何不被「綁架」,甚王爭取他們的信任,願「讓利」接受退休福利縮減?是她年金改革能否成功最大關卡。

想成功,過程越透明越好如網路直播會議、內容讓大眾監督

蔡英文在年金議題上的具體政見,目前只有上任後立即召開全國年金改革會議,並在半年到一年內達成結論。

不過無論蔡英文用何種策略讓這個「一年達成結論」的承諾兌現,她的年金改革,不脫三點:首先是延後請領退休金的年齡,目前叫OECD國家各種退休制度的平均法定退休年齡約是六十四歲,台灣勞工是六十歲。德國等歐洲國家,目前已將退休年齡延後到六十七歲。而且台灣除了延退,也必須讓不分職業的可退休年齡規定一致化。

其次,是降低所得替代率。目前英國不同退休制度的所得替代率,約在三成到五成之間;德國則將最高年資四十年的所得替代率,降到不及七二%。從這個標準來看,蔡英文的退休金所得替代率改革,應該也會朝整體七成以下的目標前進。

第三是提高年金保險費率,也就是每個人提撥更多薪資來支持年金財務,因為目前的費率經過精算仍是太低,長期仍會入不敷出。

林萬億表示,年金改革會議成功的關鍵之一,是「一定要在程序上層現出蔡英文的決心」,這包括各種利害關係的群體都要有代表(林萬億的理想規模是三十一名)。

可以預估,為展現決心、運用民氣,未來相關會議過程很可能會透明公開,例如網路直播,讓討價還價的內容受大眾監督。

「當大家越清楚(會議裡)發生什麼事,改革會越容易成功,」林萬億說。

這將是蔡英文上台後的第一場「年度大戲」。她過去在陸委會主委任內,曾經主導「經發會」兩岸組,達成三十六項共識,是各組中最有成效的。當時她用磨功和苦功,逐一拜訪各政黨代表,從不同利益中找出可能的共同點。

如今,以總統身分,恐不便再穿梭於各代表之間,親自「合縱連橫」,操盤年金改革會議的進度和效果。這是蔡英文將年金改革命運交給一場會議後,最難的技術考驗。

撰文者 田習如                                                                                                                              

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