資源與居住分離，工作地與居住地分離，城市空間“攤大餅”均質蔓延態勢不減，北京的交通和城市發展仍然存在不少挑戰。

在京津冀協同發展的背景下，北京如何解決人口擁擠、交通擁堵、公共資源緊張等“大城市病”，在城市功能疏解方面有所突破?

近日召開的第二屆城市交通綜合開發國際研討會上，北京市交通委員會副主任方平坦承，就當前北京交通發展來看，仍未完全擺脫需求追隨型的被動式發展局面，亟須進一步樹立交通引導城市發展的理念，探索以公共交通為導向的城市開發模式(TOD)。

疏解非首都功能

數據顯示，2014年底北京常住人口達到2151.6萬人，其中居住在五環以外1098萬人，占全市常住人口的51.1%，外圍“睡城”人口過度聚集。

方平表示，隨著城市人口不斷增加，出行總量不斷增長，再加上軌道交通路網規模不斷擴大，北京地鐵客運量持續快速增長，年平均增長率超過5%，工作日千萬客流已成常態。

中心城吸引力依然很強，向心交通運行壓力巨大。在城市空間拓展過程中，優質就業機會、公共服務和基礎設施主要集中在中心城區，城市功能布局並沒有隨著人口空間結構的變化進行及時調整，導致中心城區向心磁力不斷加強。

這些問題導致的是軌道交通客流潮汐現象嚴重，乘客出行時間、數量、方向極不均衡。早高峰以進城方向為主，運力與運量矛盾突出，列車擁擠，換乘通道擁堵;晚高峰以出城方向為主，客流相對分散。

方平說，隨著人口不斷向外擴展，導致交通系統長期處於被動、追隨的狀態。城市空間“攤大餅”均質蔓延態勢不減，出行距離不斷增加，加上人口的增長，導致交通出行周轉量成倍增長。

結合京津冀交通一體化協同發展，北京市提出建設軌道上的京津冀，持續建設完善幹線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和地鐵四層網絡的統籌謀劃。方平說，TOD的理念應該是政府部門、交通和城市發展的主體企業、社會機構和專家們的共識，在城市發展中凝聚共識，形成合力，逐步推進。

北京市地鐵運營有限公司副總經理徐會傑說，要從根本上改變這種情況，除了加快軌道交通本身建設和發展之外，還必須加強頂層設計，在京津冀協同發展下進行統籌謀劃，優化調整城市功能布局，有序疏解非首都功能，提升城市規劃、建設和管理水平。

他表示，京津冀協同發展為提升軌道交通服務質量贏得了機遇，人口疏解，產業轉移，職住合一，地鐵中心城區客流快速增長的勢頭得到扭轉，中心城骨幹線路和外圍線路的客流負荷強度將得到有效控制。

“人跟線走”

北京市建築設計研究院有限公司副總建築師李暉在上述研討會上說，在整個北京市TOD實踐中，針對嚴重資源匱乏的問題，京津冀要執行非常嚴苛的土地控制;針對城市環境汙染嚴重的情況，下一步就要追求和實現低碳排放量的城市生活模式;針對城市交通嚴重擁堵的情況，就要在TOD建設中提供舒適便捷的公共出行方式，緩解整體的交通壓力。

香港在上世紀70年代也發生嚴重堵車問題，跟北京、上海沒有任何區別。香港鐵路有限公司(MTR)中國區執行總裁易瑉說，當時香港政府部門以及MTR一直致力於軌道交通的初級階段“線跟人走”，哪里人多，哪里需要解決為了謀生而出行，就將軌道修到哪里。

但之後人們開始認識到較長的出行時間帶給生活的不方便。於是，從上世紀80年代開始，進入軌道交通的第二個階段“人跟線走”。易瑉解釋，這就是TOD的理念，在設計城市規劃的時候，有意識地先把軌道交通鋪設好，然後發展社區。

易瑉認為，內地現在要解決的最重要的問題是“硬件不夠軟，軟件不夠硬”，即在軟硬件過程中缺乏足夠的人性化。京津冀發展最重要的環節是糖葫蘆式的發展方向，是把需求、沿線人們集中的社區和功能團打包，如果有可能，在城市規劃方面要盡量考慮讓人們少出行。

深圳已進行TOD開發十多年，深圳市軌道交通建設指揮部副總指揮趙鵬林表示，當初政府的基本設計思路是，使土地開發的收益、地鐵建設的成本和未來運行的成本能夠打平。

他說，城市的交通方式影響了每個人的生活方式，軌道交通建設發展的方式，又影響到未來政府財政的負擔和每個人的生活成本。因為毗鄰香港，深圳一開始就受到香港地鐵的影響，而且深圳發展很快，土地資源很少，建設地鐵又需要很多錢。綜合考慮之下，決定了深圳一開始就把軌道交通的發展和土地的利用捆綁在一起。

趙鵬林認為，要尊重市場規律，處理好政府跟市場的關系。當時正是因為不知道地鐵的運營成本到底是多少，對地鐵的收入也不知道應該如何確定，於是就引入市場競爭機制，這樣政府的責任就相對少很多。如果一個企業是靠補貼來存活，那它基本上不能算是現代企業，因為它沒有成本核算，換誰做董事長或總經理，也都只會把主要的精力放在要補貼上，而不是放在怎麽樣提高勞動生產率，提高服務水平、降低成本上。

趙鵬林舉例說，比如一個地鐵公司向當地政府一年要10億的補貼，政府經過討價還價後給了公司9億，那麽一旦出現事故，公司就會將責任推到政府身上。基於此，在引進競爭機制的同時，深圳市政府的角色定位就只做兩件事，一是制定遊戲規則，二是負責監督檢查，不去管地鐵運營的中間環節。

研討會上，北京市規劃委員會基礎一處副處長張奇提到，北京市的地鐵沒有引入市場競爭機制，完全靠財政進行補貼，而且北京市的交通樞紐建設規劃實現率非常可憐。現在的樞紐建設也受制於政策，存在矯枉過正的情況。此外，日本政府制定遊戲規則，鼓勵軌道站點周邊高強度開發，而且為了彌補開發時候的代價會獎勵容積率，這是一種非常符合市場規律，且能夠形成良性循環的機制，遺憾的是在北京並沒有出現。