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31省會信息公開調查：18份公開、3份延期、10份拒絕食品監管信息，能否“芝麻開門”？

平均每年每個地級市查辦食品安全行政處罰案件1000件左右。此次調查中，收到15個城市總計212個案件，平均每地僅14.1件。選擇性公開由此可見一斑。

信息公開不易，怎樣公開更難。前者是價值觀，後者是方法論。如何在信息公開與不引發社會恐慌之間尋找平衡點，至關重要。

“某奶粉”是誰？

“這是什麽？”

“你想幹嘛？”

“我們是不可能公開的”

“我們早就主動公開了。”

這是南方周末記者向全國31個省會城市（含自治區首府、直轄市，不含港澳臺地區）的食品藥品監督管理局（以下簡稱食藥局）遞交信息公開申請後，得到的迥然不同的反饋。這也是消費者向地方食藥部門申請信息公開遭際的縮影。

2014年12月底，四川省南充市食藥局公開9起已辦結食品安全違法案件，其中一涉案品牌以“某奶粉”代替。彼時，南充市食藥局稱若曝光企業名稱，“對企業打擊是致命的”。迫於輿論壓力，該局後來公開某奶粉品牌為雀巢能恩，一同涉案的還有知名奶粉品牌貝因美。

作為1歲孩子的母親，廣州消費者何佳最早向南充市食藥局遞交信息公開申請，“奶粉有問題，卻不知誰有問題，是什麽問題”讓她感到恐慌。2015年1月26日，何佳收到南充市食藥局書面答複稱，該信息屬於“行政處罰相關信息”，由工商局查辦，要求其與工商局聯系。

深圳市民楊占青也收到同樣的答複，一字不差。在南充事件之後，長期關註食品藥品安全的楊占青又向山東省食藥局遞交了信息公開申請。

2015年1月下旬，山東省食藥局通報了該省食品安全違法犯罪二十大案例。但除1家企業外，其他19家企業均以“某某”代替。楊占青為此遞交申請，山東省食藥局由此向楊占青公布了其中的10起，稱另外10起“應由公安機關發布”。

鑒於越來越多的讀者反饋“食品安全信息公開難”，2015年1月27日，南方周末記者同時向全國31個省會城市食藥局申請公開“該市2014年度已辦結的食品安全行政處罰案件信息”。

這一信息原本屬於“主動公開”範疇，但其中20個地方食藥局將其視為“依申請公開”信息，並援引《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）要求“自收到申請之日起15個工作日內予以答複”。

至2015年2月26日截止日，武漢、成都、哈爾濱等3地要求延期回複。截止到發稿前，南方周末記者共收到北京等18地公開的信息，而海口等10地拒絕公開、無法公開或無回應。

辦公室推法規處，法規處讓找稽查局

申請食品安全信息公開找哪個部門？

有些地方食藥局內部也未必清楚，更別提消費者了。

以西安市食藥局為例，撥通其網站公布的電話，被告知歸法制辦管；法制辦回應“這是食品稽查分局在管”；食品稽查分局稱“這個信息必須由市局發布，我們是分局”。

實際上，西安是為數不多的已經在食藥局網站上公開案件信息的城市。

按照2014年8月國家食藥總局頒布的《食品藥品行政處罰案件信息公開實施細則（試行）》，“縣級以上食品藥品監督管理部門，應當指定專門機構負責本部門行政處罰案件信息公開日常工作”。

但此次南方周末記者調查顯示，各地食藥局負責行政處罰案件信息公開的專門機構並不統一。有的是辦公室，有的是法規處，有的是稽查執法部門。

就具體查辦食品安全案件的稽查執法部門而言，在不同省會城市也存在稽查局、稽查處、稽查大隊三種表述。

“這是各地在食藥機構改革中改革力度不同的結果。”國家行政學院副教授胡穎廉評價，稽查大隊一般是參公事業單位，稽查處是局內設機構，稽查局（分局）是有行政管理和行政執法權的獨立性較強的機構，通常比一般處室高半級。

“各地都希望成立稽查局，但結果大部分都是稽查大隊。”胡穎廉說。這意味著作為案件信息公開的基礎，各城市的行政執法能力已經存在先天差異。

選擇性公開

食品安全行政處罰案件屬於哪一類信息公開，同樣也存在地區間認知差異。

2007年1月頒布的《信息公開條例》，將政府信息公開分為“主動公開”和“依申請公開”和“保密”三種。

2014年8月，國家食藥總局頒布的《食品藥品行政處罰案件信息公開實施細則（試行）》（以下簡稱《細則》）已經明確將“食品行政處罰案件信息公開”納入縣級以上食藥局“應主動公開”的範疇。主動公開的包括“被處罰的自然人姓名，被處罰的企業或其他組織的名稱、組織機構代碼、法定代表人姓名；違反法律、法規或規章的主要事實”等6項內容。

但此次調查中，南方周末記者發現，除已公開相關信息的11個地方食藥局外，其余20地均要求按照“依申請公開”的程序辦理。

以南寧市食藥局為例，不但需要以傳真的形式提出申請，該局還要求“出示記者證和身份證，否則不予辦理”。當記者提出以公民身份提出申請時，被以“需要說明有何切身利益”為由拒絕。

“規定很豐滿，現實太骨感。”楊占青也常遇到這樣的困惑。

“目前食品安全是地方政府負總責，食藥總局的細則只有指導意義，卻沒有強制性。”中國人民大學公共管理學院副教授劉鵬說。

中國社會科學院法學研究所研究員周漢華對此深有同感。他正接受國家食藥總局委托，開展一項關於食藥系統信息公開制度的課題研究。在實地調研中，對於行政處罰信息公開，“一直是較難的部分”。

法律和部門規定要求必須公開的內容，為何實踐中阻力重重？沈陽市食藥局一名工作人員的話道出了一些地方監管部門的擔心：“有時候你公開一個案件，會影響到企業發展。”

周漢華分析指出，對企業而言，“不怕罰款，就怕公開”。信息公開後，消費者會用腳投票。比如南京冠生園月餅事件，當年信息披露之後，很快這家企業就垮了。另一方面，一些地方政府為追求GDP形成的地方保護主義，導致地方監管部門面對企業出現錯位、缺位，甚至從監管的“警察”扭曲為“保姆和保安”。有的信息又確實涉及第三方的商業秘密，有的涉及個人隱私，所以地方食藥監管部門存在各種考慮。

即使案件信息公開，也可能只是選擇性公開。

胡穎廉算了一筆賬：國家食藥總局每年會公布食品藥品監管清單，總量在二三十萬件，中國地級市近300個，平均每個地級市每年辦理的食品行政處罰案件應該在1000件左右。

而此次南方周末記者調查中，收到15個城市總計212件信息公開案件，平均每地只有14.1件——遠小於1000件。

除數量外，公開的範圍和對象也是選擇性公開。此次經南方周末記者申請後公開的7地中，南京、福州、石家莊、南寧是公開在食藥局網站上，杭州、長春、濟南則只對申請者本人公開信息。

在胡穎廉看來，這更能體現各地食藥局選擇性公開的現實考量：如果只有本地公開、別的地方都不公開，當地嚴格的監管環境可能會“逼走”企業。

公開案件打蒼蠅不打老虎？

在調查中，多個城市都提到了食品藥品機構改革進展緩慢對信息公開工作的影響。

天津和銀川分別推行工商、質監、食藥“三合一”的市場局模式。由於銀川尚未完成改革，因此無法公布信息，已完成改革的天津，其處罰信息散落在不同部門，無法集中整理成發布版本。

完成機構改革後，地方食藥局的職責包含生產、流通和餐飲三個環節。但公開的212件案件中，餐飲環節以44.3%的比例占了近一半。

“餐飲在2010年劃歸食藥局，生產和流通直到2014年才劃歸，因此餐飲案件自然做得多。”廣州市食藥局相關處室負責人告訴南方周末記者。

餐飲企業很容易“攤上事兒”也與其數量多、規模較小、原輔材料容易發生變質、直接面對消費者等因素相關，江蘇省南通市食藥局副局長繆寶迎認為，因為餐飲業處罰的對象，通常是小飯館，實際危害比較局限，個案公開影響也有限，因此，被公開的案件“自然也就多了”。而生產、流通這兩塊，盡管改革後職責劃轉，但人員還沒到位，食藥部門對於這兩塊不熟悉，如果企業提出行政複議要吃官司，監管部門也要權衡這個風險。

從公布案件看，的確很少涉及大企業。

上海市食藥局主動公開了“上海俏江南酒店冷凍庫內的156.3公斤肉類產品無動物產品檢疫合格證明”一案。這是為數不多的涉及大型餐飲企業的案件。

“沒有壓力，實事求是，檢驗報告不可能作假。”上海市食藥局負責信息公開的工作人員回應稱，如果企業認為有問題，可以在期限內申請複檢。

據悉，上海俏江南自收到《行政處罰決定書》之日起十五日內便繳納了罰款。

從地區分布上看，15個公布案件的城市，東部10個、中部1個、西部4個。案件數量上也有差異。公布案件最多的廣州達60件，最少的南寧只有1件。信息公開數量和質量似乎與經濟水平成正比。胡穎廉認為，“這背後是治理理念”的差別。

安徽省食藥局局長徐恒秋在接受南方周末記者采訪時曾表示，對於不合格產品，該省主張“全部曝光”，並且要打快仗。“一檢測出來馬上就公布出去，要等企業找來時，就難辦了，不能給他們找的機會”。

信息公開易，怎樣公開難

種種跡象表面，食品安全信息公開已是大勢所趨。

中國政府網消息，2015年3月6日上午，參加山東代表團審議《政府工作報告》的國務院總理李克強，聽完人大代表孫丕恕提出的關於“讓政府數據實現共享和公開”的建議後，明確表態：“你的建議很好！政府掌握的數據要公開，除依法涉密的之外，數據要盡最大可能地公開。”

事實上，正在修訂的食品安全法中，信息公開也被放在一個更重要的位置。

“通過加大信息公開的方式，來實現食品安全監管，這部分內容已經審議過兩次。”參與食安法修訂工作的中央財經大學法學院副院長高秦偉介紹，修訂草案使用的是“信息公布制度”的概念（第109條），特別強調政府義務。同時修訂中增加了風險交流制度（第22條），風險交流是以信息公開為基礎，是信息公開的更高水準。

“信息公開易，怎樣公開難。”廣州食藥局一位負責人指出，越來越多的地方食品安全監管者已經意識到風險交流的價值。比如某企業生產的某批次鹵味食品存在致病菌超標，但是簡單的公開可能造成該企業所有產品滯銷甚至整個城市鹵味市場的恐慌。因此“如何在信息公開與不引發社會恐慌之間，尋找一個平衡點，至關重要”。

胡穎廉認為，應當樹立“公開是常態，不公開才是例外”的原則。高秦偉也認同這一觀點，食藥部門“應持續不斷地進行公開，建立與消費者之間的信任”。

“信息公開制度應向上遊和下遊延伸。”周漢華認為，向上遊延伸就是更及時地公開，不能永遠比網絡傳播慢半拍。所謂往下遊延伸，就是要在信息公開同時，要加強對這個信息的解釋和解讀工作。

周漢華以被妖魔化的食品添加劑為例，有些人談添加劑就色變，但添加劑是現代食品工業必不可少的部分。一些濫用添加劑的信息公開之後，要通過後續的專家的科學解讀、政府的政策解讀來讓大家能聽得懂，信得過。

對於操作難度，周漢華坦言“比較棘手”，但並非不可實現。

“可以借鑒最高法院在推動裁判文書公開這個領域的做法。既然裁判文書能夠公開，食品行政處罰當然也能公開。另需完善相關制度。比如原來最高法院的文書公開，連當事人身份證號碼都公開了，但後來最高法院專門作了一個司法解釋，要求把這些信息要做匿名化處理。”

楊占青至今仍在向各地各部門申請信息公開。他有一個信息公開的夢，“人們買食品前，有意識的查一查食藥局公開的信息，將成為一種消費常態”。

（南方周末記者袁端端對本文亦有貢獻）