📖 ZKIZ Archives

【兩會特別報道·以法治“任性”】別人盯上了你的權力怎麽辦“一把手”眼里的依法治國

“作為領導幹部，不是說一定要對哪部法律有很精的研究，關鍵是要有遵守、崇尚法律的精神，有法治思維。”

如果審判的程序公正性能夠呈現出來，“越來越多的人會覺得沒有必要打招呼”。

有些地方依法信訪的工作越做越糟，動不動就是書記、市長接訪，現場辦公。

2015年兩會期間，全國人大代表、重慶巴南區委書記李建春一口氣提了5份帶“法”字的建議：盡快制定個人信息保護法、修改社會矯正法、完善未成年人保護法……

受十八屆四中全會啟發，李建春把自己的兩會關鍵詞從去年的“民生”轉為了今年的“依法治國”。就在春節前，他所在的巴南區剛完成“依法治區”的部署。去年，巴南區區長陳剛也成為重慶主城區第一位出庭應訴“民告官”案件的區政府“一把手”，他出庭還有一個目的，“想扭轉近年來群眾‘信訪不信法’的尷尬局面”。

“依法治國必須抓住領導幹部這個‘關鍵少數’。”習近平總書記在十八屆四中全會上講的這句話，給李建春留下了很深印象，此後這句話也成為不少官員的作文題。

去年11月到今年3月，全國人大、內蒙古自治區檢察院檢察長馬永勝，全國人大常委會法律委員會委員、中央黨校副校長張伯里，全國人大代表、四川省委書記王東明等人相繼發文闡述這一命題，文中亦直接列舉當地“一把手”落馬的案例。

今年是全面推進依法治國的開局之年，具體到每個省、自治區、直轄市，乃至更小的行政區域，“法治”如何真切地落地生根？兩會期間，南方周末記者走訪了多位全國人大代表中的地方黨政“一把手”，記錄他們對法治的理解和實踐。

“學法更多是在實踐中”

“你向醫生普及經濟法有什麽用？”

2015年3月7日晚，在重慶代表團的駐地北京金臺飯店，一身休閑裝的李建春說，今年重慶巴南區將依法治區的終極目標定位於“大善巴南”，“黨委、政府要澤善天下，普通百姓要從善如流，法治和道德都不可或缺”。李建春認為目前在推進依法治國時的主要問題不是無法可依，而是很多人目無法紀、有法不依，這是諸多矛盾中的主要矛盾。

海南省東方市市委書記吉明江也認為，目前我國法律從數量上看已比較完備，但執法不嚴不到位、知法守法做得還不夠好。

“自古就有‘沒有規矩不成方圓’的樸素說法。但隨著社會向多元發展，社會經濟發展到現今階段，需要一個法器了，就是‘依法治國’。”福建龍巖市委書記梁建勇說，“十八大後，中央查處了這麽多腐敗案件，說明了依法治國的緊急和迫切。”

黨委“一把手”們接受南方周末記者采訪時均提到，落實依法治國，首先要堅持共產黨的領導，“這絲毫不能動搖。”浙江臺州市委書記吳蔚榮說，“黨委要在法治建設中發揮主導作用。”“依法治市必須要通過領導的強力推進，才會有好的部署。”海南東方市委書記吉明江說。

吉明江說，除此之外，還要通過學校、行政院校進行宣傳，並把普法教育納入政府培訓。多名“一把手”認可從政府機關入手，發揮好行政部門的帶頭作用。而黨校學習、黨委理論中心組學習和自學，是黨政“一把手”提高自己法律素養的主要途徑。

“我個人學法更多的還是在實踐中，以問題為導向。”李建春說，實踐遇到什麽問題，跟什麽樣的法律有關，就去學習什麽法律。“但作為領導幹部，不是說一定要對哪部法律有很精的研究，關鍵是要有遵守、崇尚法律的精神，有法治思維。”

普法也是領導幹部學法的途徑。列席全國兩會的貴州省高院院長孫潮相信，對案件的判決可以在公眾普法方面發揮作用，“每一個案子都判得比較公平、公正，然後大家就知道，這個世界不怕爭議，怕的是沒有解決爭議的好機制。如果解決爭議的方法是恰當的，人們就會建立起對法律的信心。”

不過李建春認為，過去傳統的普法方式“太被動”。首先是沒明確普法主體，例如公安、工商、衛生等部門都有執法權，但很少按照“誰執法，誰普法”的理念去執行，一般都是司法局去普法，“貼點標語、背背條文，法律沒有深入人心，對涉事當事人起不到教育作用”。另外，這種普法方式也缺乏針對性，“你向醫生普及經濟法有什麽用？”

“書記也是人”

“有時不能斷然拒絕，只能婉拒。”

法治與人情，是“一把手”們無法回避的糾葛。

浙江臺州市委書記吳蔚榮說，法和情是不能混淆的，作為領導幹部，如果別人找他辦事，首先自己要有強烈的“不能謀私”的意識，要學會拒絕，要知曉為官做事的尺度。海南東方市委書記吉明江眼中的這條“尺度”是，“合法的就辦，不合法的就不辦”。

“我們說法治，但中國是個人情社會，托關系辦事是客觀存在的。”內蒙古烏海市市委書記侯鳳岐說，“一把手”有很大權力，但他有自己的底線，“那就是不能違反黨規和法律，不能違反道德良知”。

但他也坦言，具體處理起來確實很難，“有時不能斷然拒絕，只能婉拒，畢竟是人情社會，不得得罪太狠”。

“親戚朋友知道我的脾氣，一般都不願意找我。”福建三明市委書記鄧本元說自己“基本不幹‘批條子’的活”，如果在職責範圍內，不管是本地人還是外地人，不管是大企業家是小老板，“都按一樣的規則給予關心”。而如果別人的要求過分，就要把不能辦的原因說在明處，否則對方還要找人，最後還要轉到他那里去。

“書記也是人。”重慶巴南區委書記李建春不諱言，如果有同學、朋友找他辦事，他的處理方式是：告訴對方有什麽機會，找什麽人、走什麽程序更便捷，但不會去打招呼，“這樣既不顯得自己六親不認，也不會因權力為他們謀私利”。

書記們都表示不打招呼，但如果遇到更大的領導“打招呼”，“一把手”該如何應對？貴州黔南州州長向瓊紅表示，“上級也沒有誰直接跟我說，這個項目非要拿給張三做或者李四做，幾乎沒有，頂多就是說，這個團隊很有實力，能不能參與公平競爭。這個是可以的。”

“一般不會。”福建龍巖市委書記梁建勇說，即使有打招呼的一般也是符合辦理條件的，且大多發生在經濟項目上。梁建勇認為，從招商引資角度看，有人給推薦項目也是好事，但前提是“符合條件”。

梁建勇還會對請托人聲明，如果是在當地受了欺負、有不公平待遇，或辦事中遇上梗阻可以找他，如果想獲得額外優惠就別找他。

“說到底，都找書記，還是因為一把手的權力太大。”重慶巴南區委書記李建春說，稍有不慎就會形成權大於法，容易形成監督的真空，如何推進依法治國，“一把手”是關鍵的關鍵，必須形成一些制度來制約領導幹部的權力。

目前，重慶巴南區已制定了“一把手五不分管”的制度，不直接管財政、人事、工程招投標等。貴州黔南州的政府部門也很少直接面對項目和資金，很多項目都是通過各個縣去具體實施，就是部門實施的項目也很少，政府不直接面對資金和項目。

而譚君鐵也坦言，去年梅州的項目建設投資多達407億元，“還沒有在工程廉政建設方面有什麽反映”，主要原因是梅州沒有具體管理這個投資，是由每個項目法人在具體管理，“我們最近幾年沒有發生大的工程腐敗，這個功勞主要歸功於相關的業主單位”。

“簡政放權”也在一定程度了減少了部門和領導的權力，國務院總理李克強在今年國務院廉政工作會議上指出，從去年審計發現的重大違法違規案件線索看，60%以上發生在行政管理權或審批權集中、掌握重要國有資產資源的部門和單位。

議事規則上，重慶巴南實行一把手“兩個末位”規則，即“開會發言時末位發言，防止事先定調，在審批時實行末位審批”。“陽光是最好的防腐劑。”福建龍巖市委書記梁建勇希望今後所有的辦事程序都能公開、透明。

誰能監督一把手

“靠個人覺悟是沒有用的。”

福建三明市委書記鄧本元看過不少領導幹部“懺悔錄”，第一條幾乎都是批判自己的價值觀，中間有很多條則在講“自己是如何目無法紀、藐視黨紀國法”，然後再講領導幹部要加強法治意識、常敲法律警鐘，接受各方監督。

誰來真正監督“一把手”？鄧本元認為“一把手”的自律應被放在首位，之後才是組織部、巡視組、班子成員等外部監督。“受黨的培養多年，也受到過高等教育，一點覺悟沒有嗎？內因還是首要的。”

海南東方市委書記吉明江認為，外在制度更重要，通過決策民主化、規範化、工作透明化來監督“一把手”，“該‘一把手’定奪的定奪，不該定奪的不要逾規”。而吳蔚榮也認為，光靠個人覺悟是沒有用的，首先要心底無私，心懷坦蕩，主動接受監督，同時要構建有利於監管的制度，“要靠上級紀委和組織部門來監督”。

“有兩重管，一個是黨委系統在管，另外政府也接受人大監督，同時重要的還有輿論監督，除非你不想幹了，關鍵是把名聲給搞壞了，今後很難在社會立足。”廣東梅州市長譚君鐵說。

兩會期間，貴州省省長陳敏爾在會上說今天是“人在幹、雲在算、天在看”。安順市委書記周建琨理解的“天”就是“人民的眼睛”，“今天的環境跟過去大不一樣，你的一言一行都置於人民的監督之下”。

福建龍巖市委書記梁建勇覺得“監督一定是上級監督”，他時時都感到省紀委、省委巡視組的監督，特別是現在群眾跟以前也不一樣，會時刻盯著官員，可以向紀委、上級黨委、新聞媒體反映，“監督渠道還是很多的”。

“中央一再強調，十八大以後不收手、不收斂的，從重查處。一而再再而三講，如果一個黨員幹部依然不明白，哪些事情他該幹，哪些事情不該幹，這個幹部還能用嗎？”貴州安順市委書記周建琨說。

“說‘一把手’監督不到，那是假話，只不過容易形成監督的真空。”重慶巴南區委書記李建春說，上級監督到位了，一把手不敢也不能為所欲為。

如何保證司法公正

“關鍵是領導不能過問案件。”

在談及依法治國時，習近平曾說，要“努力讓人民群眾在每個司法案件中都感受到公平正義”。但在近年不少已經平反的冤案中，“領導批示”、“打招呼”往往讓公平正義走向了反方向。

“情況正在發生變化。”貴州高院院長孫潮的印象中，“貴州法院的外在環境，改變得非常明顯”。他的前任曾告訴他，過去辦案“打招呼”的人確實挺多，而目前其他部門和領導打招呼幹涉案件的情況幾乎沒有，“這個變化是加速度進行的”。

孫潮從上海調任貴州還不到一年，東西部法治環境的對比較為鮮明。在司法公開等方面提升空間很大，而另一方面，西南地區人際關系更密切，“打招呼”成了一種習慣，“還有一個更重要的原因，整個社會還是不信任你（法院）會去做恰當有效的判斷”。他認為，如果審判的程序公正性能夠呈現出來，“越來越多的人會覺得沒有必要打招呼”。

“司法中的公平正義太重要了”，梁建勇認為，哪怕是0.1%的案件判決不公，對當事人來說就是100%的不公，其負面影響會發酵。而要實現每個司法案件的公平正義，有很多事情要做，例如加強對司法的監督、加強律師隊伍的建設、要喚醒民眾的法律意識等等，“關鍵是領導不能過問案件”。

“現在我們常委會從來不研究案件。”福建三明市委書記鄧本元說，“領導也不能過問具體案件，不做批示。”周建琨介紹，在貴州安順，如果哪位領導對具體案件打了招呼、作了批示，要被記錄在案。

雖然領導說不“打招呼”了，但在福建龍巖，有時檢察院、法院還會主動向市委匯報案件。市委書記梁建勇介紹，這主要是一些敏感案件，市委遇到這種情況通常讓政法委召集各方面進行討論，“畢竟處理時還要考慮社會穩定，但最後如何判決還是法院自己定”。

在孫潮看來，政法委“作為政法機關協調部門的定位越來越準確”，在具體案件中越來越少去承擔幹預的職能，更多的是發揮協調的作用，幫助各方能夠更好地理解事實。“中國在一定階段，有這樣的協調機制還是很重要，我相信會越來越好。”他說。

“現場辦公不是法治的辦法”

“什麽事都要書記、市長來解決，那不成了封建社會？”

“歷史上凡是昌盛的朝代，當朝的律法都能上一個臺階。”內蒙古烏海市委書記侯鳳岐理解的依法治國核心是，要對公民的權利進行保障，對政府的行政權力進行限制，政府要在法律的監督下運行。

“但現在政府的權力過大。”侯鳳岐以信訪為例，認為信訪與法治本來並不矛盾，只要信訪是在法治軌道上解決就行，但有些地方依法信訪的工作越做越糟，動不動就是書記、市長接訪，現場辦公。

在侯鳳岐眼里，現場辦公是行之有效的辦法，但不是法治的辦法。現場辦公越多，越說明治理能力的低下，“什麽事都要書記、市長來解決，那不成了封建社會？”這樣的情況過去很多，但今後肯定要改。

大多數市委書記都認為信訪與依法治國並不相悖。重慶巴南區委書記李建春說，只要是正常信訪，信訪局的大門一定是敞開的。

“如果都去法院，司法成本太高了。”福建龍巖市市委書記梁建勇認為有些社會矛盾還是要通過信訪途徑解決，不能因為推進依法治國就否定信訪的必要性，去法院也可以進行司法調解，但量太大。

梁建勇還有一個觀點，依法治國的理念下，“調解”是解決社會矛盾的一個辦法，行政調解還可以成為單位了解社情民意的途徑和渠道。

貴州高院院長孫潮則認為，即便到了法院，解決具體案子時，也可以運用調解方式，調任貴州高院院長之前，孫潮在上海擔任過區長、區委書記。當過黨政一把手的他覺得，法院應該更清楚地意識到解決矛盾就是服務，而且是一種稀缺的服務，不要急於說判了多少案子。

長期主政地方的梁建勇很推崇“村規民約”的功能，認為那也是化解矛盾的一個有效途徑。福建龍巖市長汀縣河田鎮當年治理水土流失時，村規民約就發揮了作用。為實現保持水土，當地村規民約中做了一條規定，砍伐1根樹枝罰款0.5元，砍伐超過5株的加重處罰，除罰款外還要處殺豬一頭、放電影一部，就是通過這樣的村規治理好了水土流失。

“村規民約可以彌補人大立法速度慢、成本高的問題。”今年兩會期間，梁建勇還提了一份題為《發揮村規民約的積極作用，推進依法治國》的建議。他說村規民約維系著鄉村社會有序運轉，要賦予村規民約一定的法律地位，可以先試點，成熟之後再向全國人大常委會提出立法建議，他同時還建議地方要加強對村規民約的引導，以德治鄉。