📖 ZKIZ Archives

政府工作報告看點:雙目標，雙結合，雙引擎

來源: http://www.gelonghui.com/portal.php?mod=view&aid=1541

本帖最後由 jiaweny 於 2015-3-5 16:35 編輯

政府工作報告看點:雙目標，雙結合，雙引擎
作者：孫海琳 朱曉明
報告摘要：

保持中高速增長和邁向中高端水平“雙目標”，兼顧速度與質量。政府政策主動適應新常態，意味著“強刺激”的調控方式出現的概率較小，但同時要“保持中高速增長”、“繼續堅持以經濟建設為中心”，意味著雖然對經濟增速下行容忍度提高，但仍要堅持區間調控，不能讓經濟增速滑出合理區間，這意味著穩增長的托底政策仍有必要；另一方面，“邁向中高端水平”的提法，意味著中國經濟的發展方式將更加註重結構優化和質量提升，這與2014年底的中央經濟工作會議所定下的基調一致：要準確把握經濟發展新常態，經濟發展將更註重質量而非速度，“調速不減勢、量增質更優”。預計2015和2016年的增長目標均將下調到7%左右，之後可能逐漸下調到6.5%左右，由於前幾年經濟增速仍比較高，後期增速目標的緩步下臺階也足以保證2020年較2010年翻番的目標。

堅持穩政策穩預期和促改革調結構“雙結合”，期待寬財政和改革紅利。宏觀政策的基調仍是要繼續“穩定和完善”，貨幣政策方面，強調“基調穩健”“松緊適度”。按照政府工作部署，今年改革的重點在於：簡政放權、投融資體制改革、加快價格改革、財稅金融改革和國企國資改革。財稅改革的三個方向是改革預算管理制度、完善稅收制度和調整央地關系；金融改革方向上是市場化和加強對實體經濟的支持；價格改革大方向是市場化，總體上將帶來價格上行壓力，在通縮風險較大的背景下正當其時；國企國資改革方向是吸引民間資本，提高國企國資效益；以開放促改革：開放也是改革，加快實施走出去戰略，繼續推動自貿區和“一帶一路”戰略。

打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”。首先，改造傳統引擎，重點指擴大公共產品和公共服務供給。在房地產投資趨勢性下行的背景下，要加大基建投資的托底力度，仍需要國開行、農發行等政策性銀行的金融支持，預計今年仍可看到政府通過政策性銀行以類似PSL的方式向基建、棚改、保障房提供金融支持。我們預計後續將能見到一系列去行政化的房地產調控措施，並加大保障性住房投入力度。其次，打造新引擎，重點是大眾創業，萬眾創新，釋放民智民力，增進大眾福祉。一是以體制創新推動科技創新，另外是進一步發展新興產業，推動產業結構邁向中高端。

正文：

3月5日（星期四）上午9時，第十二屆全國人民代表大會第三次會議在人民大會堂舉行開幕會，聽取國務院總理李克強作政府工作報告，審查計劃報告和預算報告。我們對《政府工作報告》點評如下：

一、   保持中高速增長和邁向中高端水平“雙目標”，兼顧速度與質量

在經濟發展主要目標方面，政府工作報告將2015年GDP目標增速下調到7%左右，體現了在勞動力人口紅利衰減、產能過剩債務高企導致投資回報率下降的背景下，政府工作主動適應新常態，更趨務實的態度。

經濟增速由高速增長轉向“中高速”，政府政策主動適應新常態，對經濟潛在增速下行有更清晰的認識，意味著“強刺激”的調控方式出現的概率較小，但同時要“保持中高速增長”、“繼續堅持以經濟建設為中心”，意味著雖然對經濟增速下行容忍度提高，但仍要堅持區間調控，不能讓經濟增速滑出合理區間，這意味著穩增長的托底政策仍有必要；另一方面，“邁向中高端水平”的提法，意味著中國經濟的發展方式將更加註重結構優化和質量提升，這與2014年底的中央經濟工作會議所定下的基調一致：要準確把握經濟發展新常態，經濟發展將更註重質量而非速度，“調速不減勢、量增質更優”。

中國政府的GDP目標已經連續在2013和2014年定為7.5%左右，隨著潛在增速的下移，政府工作目標增速也將不斷下臺階，我們預計在2015和2016年的增長目標均將下調到7%左右，之後可能逐漸下調到6.5%左右，由於前幾年經濟增速仍比較高，後期增速目標的緩步下臺階也足以保證2020年較2010年翻番的目標。

二、堅持穩政策穩預期和促改革調結構“雙結合”，期待寬財政和改革紅利。

宏觀政策的基調仍是要繼續“穩定和完善”。貨幣政策方面，強調“基調穩健”、“松緊適度”，從政府工作目標看：“廣義貨幣M2預期增長12%左右，在實際執行中，根據經濟發展需要，也可以略高些。”去年的M2 增速目標定為13%，確定方式基本是按照“7.5%左右GDP目標增速+3.5%左右目標通脹+2%的額外增速”，今年的GDP增速由7.5%左右下調到7%左右，通脹目標由3.5%下調到3%，共計下調1個百分點，故而M2增速目標也相應下調1個百分點到12%，總體仍然反映了“松緊適度”的政策取向。

在去年經濟和通脹同步下滑的過程中，直到年底央行終於降息，貨幣政策更多是適應性的，這種事後追認型的貨幣政策和偏緊縮的財政政策並沒有起到穩定經濟增長的效果，2015年經濟開局形勢不佳，對此，央行分別在2月4日和2月28日宣布全面降準和全面降息，貨幣政策實際上已由事後追認轉向前瞻性調控，在這種形勢下，除了為對沖外匯占款下降而采取的降準操作外，後續的政策重點將是財政政策由“偽積極”轉向“真積極”，這是因為在“高杠桿+類衰退”型的經濟體，貨幣政策調控往往容易失靈，財政政策調控效果更佳。

在當前貨幣政策已經較積極的提供了供給的背景下，後續有賴財政政策提供需求。在地方廣義財政不可避免的要受到土地出讓金和地方融資平臺雙重收縮影響的情況下，狹義的公共財政較往年表現的明顯更積極，按照政府工作報告公布的數據，積極的財政政策要“加力增效”，“2015年擬安排財政赤字1.62萬億元，比去年增加2700億元，赤字率從去年的2.1%提高到2.3%。其中，中央財政赤字1.12萬億元，增加1700億元；地方財政赤字5000億元，增加1000億元。”如果考慮到去年財政預算赤字並未用完，可能通過預算穩定調節基金結轉到今年使用，以及財政存量資金的盤活，我們預計雖然廣義財政（包含土地出讓和融資平臺）有收縮壓力，狹義財政會更加積極。

穩政策和穩預期的目標是為促改革和調結構創造時間和空間，在勞動力紅利消退和資本回報率下降的大趨勢下，中國經濟未來的希望在於通過改革紅利提高全要素生產率。2015年是“全面深化改革的關鍵之年”，按照政府工作部署，今年改革的重點在於：簡政放權、投融資體制改革、加快價格改革、財稅金融改革和國企國資改革。

財稅改革：財稅改革的三個方向是改革預算管理制度、完善稅收制度和調整央地關系。

在改革預算管理制度方面，改革的大方向是：一、加大公共財政、政府性基金、社保基金和國有資本經營等“四本賬”的統籌，加大預算公開的力度深度；二、改進年度預算控制辦法，建立跨年度預算平衡機制；三、清理、整頓、合並專項轉移支付，加強一般轉移支付；四、加強地方政府債務管理，編制地方政府“資產負債表”，建立地方政府信用評級制度，擴大地方債自發自還試點擴大。

在完善稅收制度方面，我國當前稅收制度的主要問題是間接稅、流轉稅占比過高，企業稅負過重，改革的大方向是：

1、進一步將生活服務業、建築業、房地產業和金融業納入“營改增”試點；

2、將高耗能、高汙染和部分高檔消費品新增納入消費稅征收範圍，探討將消費稅征收環節由生產地向消費地轉移；

3、資源稅走向全面從價計征，資源稅征收範圍擴張，現在是“6種礦產+鹽礦”，逐步納入水流、森林、草原、灘塗等自然生態空間征稅；

4、加快環保稅立法。近期柴靜《穹頂之下》視頻的廣泛傳播反映出環保問題已經凝聚了非常廣泛的改革共識，預計環境保護治理將成為兩會熱點。目前環境保護稅已經經歷多輪征求意見，預計立法進程將加快，同時，地方對大氣汙染、固體廢物汙染、噪音汙染費的征收將由費改稅，二氧化碳稅的開征也可能進入議程。

5、房地產稅和個人所得稅的改革也可能涉及，但短期難有實質進展。房地產稅立法有望加快，但從程序上來講，真正征收最早也要到2017年初左右。個人所得稅探討的方向將是11類個人所得稅合並計稅，以及在稅基中增加扣除項：如商業養老保險、子女教育、贍養老人、住房貸款用於裝修部分的利息。

央地關系調整方面，重點是建立事權與支出責任相適應的量化指標體系，實質影響上我們認為最終在收入分配上可能央地間原有分配比例總體不會有顯著變動，但結構上將隨著稅收制度和轉移支付的完善有較大變化，總體仍是中央集權的趨勢。

按照政府工作報告，2015年可以值得期待的財稅改革內容包括：預算管理制度的公開透明化；國有資本經營預算調入一般公共預算的比例提高；推行中期財政規劃管理；制定盤活財政存量資金的有效辦法；力爭全面完成“營改增”，調整完善消費稅政策，擴大資源稅從價計征範圍；提請修訂稅收征管法；改革轉移支付制度，完善中央和地方的事權與支出責任，合理調整中央和地方收入劃分。

金融改革：方向上是市場化和加強對實體經濟的支持。“推出存款保險制度。推進利率市場化改革，健全中央銀行利率調控框架。保持人民幣匯率處於合理均衡水平，增強人民幣匯率雙向浮動彈性。穩步實現人民幣資本項目可兌換，擴大人民幣國際使用，加快建設人民幣跨境支付系統，完善人民幣全球清算服務體系，開展個人投資者境外投資試點，適時啟動“深港通”試點。”這些都是市場化的方向；推動民營銀行發展，“加強多層次資本市場體系建設，實施股票發行註冊制改革，發展服務中小企業的區域性股權市場，推進信貸資產證券化，擴大企業債券發行規模，發展金融衍生品市場。”體現了對實體經濟支持的加強。

價格改革：大方向是市場化，總體上將帶來價格上行壓力，在通縮風險較大的背景下正當其時。這也與簡政放權聯系在一起，發改委的對價格的管控削弱，原則上，“具備競爭條件的商品和服務價格都要放開。”政府工作部署取消絕大部分藥品政府定價，下放一批基本公共服務收費定價權。擴大輸配電價改革試點，推進農業水價改革，健全節能環保價格政策。完善資源性產品價格，全面實行居民階梯價格制度。同時必須加強價格監管，規範市場秩序，確保低收入群眾基本生活。我們預計價格改革在總體上會帶來價格上行壓力，這在通縮風險較大的背景下正當其時。

國企國資改革：方向是吸引民間資本，提高國企國資效益。關於國企國資改革，淡化了“加強國有經濟活力、影響力、控制力”的提法，著重強調的是“必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”，但也提及了防止國有資產流失。我們認為總體方向上，混合所有制改革的力度會繼續加大，國企國資會更多吸引民間資本以提質增效。在具體措施上，包括“分類改革；加快國有資本投資公司、運營公司試點；國有企業混合所有制改革有序推進，鼓勵和規範投資項目引入非國有資本參股；加快電力、油氣等體制改革。多渠道解決企業辦社會負擔和歷史遺留問題，保障職工合法權益。完善現代企業制度，改革和健全企業經營者激勵約束機制。”

以開放促改革：開放也是改革，加快實施走出去戰略，繼續推動自貿區和“一帶一路”戰略。“一帶一路”符合中央對“重要戰略機遇期”內涵轉移的判斷，立足於中國過剩產能的轉移和基建技術和經驗的輸出與國外需求的對接，至少將成為貫穿本屆政府任期的對外開放最大戰略，京津冀、長江經濟帶、自貿區擴圍的討論也可預期，此外，在區域經濟發展方向，基於以開放促改革和服務國家統一戰略的邏輯，我們始終看好福建發展，作為唯一被允許以兩位數增速發展、GDP要趕超臺灣的大陸省份，我們再次提請充分關註。

三、打造大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”

李克強總理在1月21日達沃斯論壇上曾提出打造“雙引擎”的概念，即中國經濟發展一要打造新引擎，二要改造傳統引擎。本次政府工作報告再次強調了“雙引擎”的提法。

首先，改造傳統引擎，重點是指擴大公共產品和公共服務供給。這一方面需要政府加大財政投入，深化財稅、金融等體制改革，加強市場監管，建立公平競爭環境。另一方面也需要積極動員社會力量參與，加大投融資、價格體制改革，歸根結底是要通過改革釋放市場活力，讓更多的人共享改革的紅利。

我們註意到，政府工作報告還特別提到“發揮好開發性金融、政策性金融在增加公共產品供給中的作用。”2015年雖然狹義財政更為積極有力度，但土地出讓金和地方融資平臺兩塊收入的減少將不可避免使得地方財政出現“坍塌”，財政部積極倡導的PPP模式短期可能難以獨木擎天，在房地產投資趨勢性下行的背景下，要加大基建投資的托底力度，仍需要國開行、農發行等政策性銀行的金融支持，預計今年仍可看到政府通過政策性銀行以類似PSL的方式向基建、棚改、保障房提供金融支持。

房地產方面，政府工作報告透露出的對房地產這一傳統引擎的政策方向是對商品性住房穩定需求，對保障性住房加大投入以穩定社會。商品房方面，政府將“支持居民自住和改善住房需求，促進房地產市場平穩健康發展”，我們預計後續將能見到一系列去行政化的房地產調控措施，在稅收、首付比例、公積金政策等方向上都可能放松原來偏緊的行政調控，支持自住和改善性需求；保障房方面，政府將“加大城鎮棚戶區和城鄉危房改造力度。今年保障性安居工程新安排740萬套，其中棚戶區改造580萬套，增加110萬套，把城市危房改造納入棚改政策範圍。農村危房改造366萬戶，增加100萬戶，統籌推進農房抗震改造。住房保障逐步實行實物保障與貨幣補貼並舉，把一些存量房轉為公租房和安置房。”力度比往年進一步增強。

其次，打造新引擎，重點是大眾創業，萬眾創新，釋放民智民力，增進大眾福祉。其一是以體制創新推動科技創新，包括“知識產權保護，加快科技成果使用處置和收益管理改革”、“推進科研院所分類改革”、通過“落實和完善企業研發費用加計扣除、高新技術企業扶持等普惠性政策，鼓勵企業增加創新投入”；另外是進一步發展新興產業，推動產業結構邁向中高端，“實施高端裝備、信息網絡、集成電路、新能源、新材料、生物醫藥、航空發動機、燃氣輪機等重大項目，把一批新興產業培育成主導產業”，“推動移動互聯網、雲計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，引導互聯網企業拓展國際市場。”通過財政貼息、加速折舊、化解產能過剩、支持企業兼並重組等措施推動“中國制造2025”的實施，加快從制造大國轉向制造強國。

附：2012年-2015年政府工作報告整理








來源：宏源宏觀證券
PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=134488
Next Page
ZKIZ Archives @ 2019