各地相繼以運營資質、安全隱患等為由禁止“專車”服務，出租車運營權壟斷的挑戰者是否會被扼殺在搖籃 ◎ 財新記者 李妍 ? 周天 文liyan.blog.caixin.com ｜ zhoutian.blog.caixin.com 新年伊始，打車軟件的“專車”紅包促銷再掀熱潮，與此同時，南京、上海、沈陽、北京等地交管部門相繼頒出禁令，“專車”服務陷入爭議。 盡管2014年11月，交通運輸部剛釋 放樂觀信號，“‘專車’業務不要一棍子打死”，11月底和12月，南京、上海交管部門就相繼表態，查處部分涉嫌非法營運的“專車”。2015年1月4日，遼寧省沈陽市數千台出租車集體罷運，多家媒體報道顯示，罷運與出租車公司對打車軟件及“專車”服務的競爭不滿有關。 更引人注目的是，1月6日，北京市交通執法總隊明確表態，“專車”服務實際上就是變相為乘客提供黑車，定性為非法運營。這是地方交管部門表態最為嚴厲的一次，更因北京被視為政策風向標，此番表態令互聯網大佬紛紛開始燒錢的“專車”服務未來形勢蒙上陰影。 2014年，打車市場“補貼燒錢戰”持續近半年，嘀嘀打車、快的打車形成兩分天下局面。經過前期積累，兩方均發現，定位中高端人群的約租車是一個更為廣闊和豐厚的市場。所謂“專車”服務，即通過打車軟件提供的一種無須由出租車公司介入的租車服務。2014年7月，快的“一號專車”應運而生。8月，“滴滴專車”上線。在此前騰訊已投資滴滴、阿里巴巴投資快的格局下，百度也加入了競爭，借百度地圖與易到用車合作推出“百度專車”，形成BAT 再聚首三足鼎立的局面。 大佬與新貴紛紛快速擴張業務。快的“一號專車”通過支付寶在雙“十二”大幅擴大業務量；“滴滴專車”的優惠券通過微信上獨家推送；“百度專車”則直接降價免單，通過百度地圖大力推廣。據上述三方分別公佈的數據，“專車”已在全國超過50個城市全覆蓋，各種優惠活動還在繼續，使用“專車”的消費者快速增加。 面對各地禁令，“專車”運營者態度不一，易到用車CEO 周航對財新記者表示憤懣與無奈，直指其背後的利益鬥爭和制度頑疾。滴滴副總裁朱平豆則用“兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山”來表達樂觀，他對財新記者表示，城市需求和用戶需求帶來市場機會，政策阻力只是時間問題。快的打車公關總監葉耘也對財新記者表示：“我們心態還好，打車軟件已經歷過政策上的一些阻力，交管部門需要時間瞭解市場需求，我們對城市交通資源優化和效率提高是有利的，一定會獲得支持。”“專車”各地遭禁引發業內外普遍關注和討論。一些學者認為，“專車”屬於約租車，與出租車有本質不同，應得到政府新政策扶持，以便形成多樣化城市用車格局。但出租車運營權壟斷受到各地政策保護，更難以撬動。關於“專車”服務風險和隱患是否可控，監管者與運營者各執一詞，共識仍然遙遠。 動了出租車的奶酪？ 雖然各自表態定位為高端市場，但很多出租車乘客在推廣期頻繁的紅包攻勢之下紛紛選擇了“專車”。不少出租車公司對三大平台的“專車”商業模式的合法性提出了質疑。 “ 百度專車”其實是一種約租車服務，主要以百度地圖為窗口，推出以汽車租賃公司運營的易到用車“ 專車”服務，法律上並無爭議。但“一號專車”與“滴滴專車”與之不同，是典型的O2O （線上到線下）模式，常被認為是“非法運營”。 根據現行法律，配備司機的汽車租賃屬於客運服務，需要取得運營資質。 為規避法律風險，“一號專車”和“滴滴專車”都稱自己“三方合作”，均表示是“和正規汽車租賃公司合作，司機由第三方勞務派遣，我們進行專業培訓上崗”。亦即通過訂單，打車軟件運營方、汽車租賃公司、勞務派遣公司、司機本人簽訂“四方協議”。 “四方協議”模式獲得了多地認可。 葉耘表示，在上海和南京，“專車”遭遇叫停，但僅針對混入其中的私家車，對於大部分簽訂“四方協議”的“正規軍”，交管部門並沒有進行查處。 但在北京，“四方協議”模式被定性為非法運營。北京市交通執法總隊表示，私家車借助網絡平台和手機軟件預約租車，就是提供出租車服務。根據《北京市出租汽車管理條例》，“專車服務”屬於未取得運營資格擅自從事非法運營。簡單來說，“專車”就是黑車。 1月7日上午，“滴滴專車”有關負 責人已被北京市交通委運輸局、北京市公安局網安部門等約談。對於“專車”平台通過四方協議規避監管的行為，北京市交通委交通執法總隊相關負責人稱，雖然這種方式看似繞開了管理規定，但從事的還是出租車服務，這就屬於非法運營，就在打擊範圍。他還表示：“我們對這種網絡公司沒有執法權，但可以移交有關部門處罰。”對於北京交管部門的表態，運營方和一些專家表示震驚。葉耘說，“我們咨詢過專家律師，都認為‘四方協議’沒有問題。”東南大學交通法治與發展研究中心副主任顧大松對財新記者表示，“一刀切”是不對的。“‘四方協議’是具有法律效力的，汽車租賃公司是具有租賃運營資質的，不能因為沒有出租車牌照問題就直接定性為違法。”在“專車”定性上，滴滴和快的都表示，“專車”是約租車，並非出租車。 葉耘表示，“快的專車”的車輛分為經濟型、舒適性、商務型、豪華型等，服務價格也因車型種類不同有所調整，普遍配備礦泉水、紙巾、醫藥包、司機親自下車開門等更高級服務。“在車型、價格、服務上都與出租車有本質區別，對於‘專車’，不能用出租車的舊框架去套它。”上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡也對財新記者表示，“專車”更好的定性是預約車、短租賃。“出租車要到街頭巡遊攬客，但‘專車’是不做的，這是本質性區別。”北京大學法學院副院長沈巋則認 為，“專車服務”與出租車服務有很大的不同，把出租車定性為公共運輸的情況下，出租車經營權帶有公共利益性質，不能擅自暫停或停止，而“專車”是可以暫停和停止的，商業性更明確。“約租車是一種新生事物，在紐約和倫敦，約租車是多數，出租車是少數，而且約租車數量是不受控制的，中央早有政策，鼓勵出租車模式創新，北京的全盤否定是不合理的。”沈巋說。 在“專車”模式中，滴滴和快的對自己的定位是，通過基於移動互聯網技術的信息平台，為租賃車企業和駕駛 員勞務公司提供“實時”和“預約”的個性化、高端商務出行需求信息，並通過更加完善的服務保障體系保證交易的成功率和滿意度。對此，傅蔚岡對財新記者分析說：“它們提供的都不是租車，而是信息，租車服務由租賃公司提供，司機服務由勞務公司提供，提供信息服務的平台是不需要牌照的。” 爭議安全監管 在南京和上海的禁令中，私家車、掛靠車不可以加入“專車服務”，信息平台不得為私家車、掛靠車等非租賃企業所屬車輛提供信息服務。交管部門認為，私家車混入，導致“黑車洗白”，存在牌照運營權問題和安全隱患。 實際上，私家車掛靠租賃公司由來已久。據葉耘介紹，在北京、上海等購車限號地區，汽車租賃公司手中的租賃牌照也非常有限，為擴充隊伍，租賃公司吸納了很多私家車混入其中。“這並非專車出現才隨之出現的，只是在‘專車’問題上成為了漏洞。”據財新記者瞭解，多家租賃公司都曾大力發展私家車主加盟，租賃公司通過對申請者車輛的註冊信息及車況進行審核並辦理加盟註冊手續，簽署合同後就可掛靠在租賃公司名下。 司機加盟租賃公司一般分為兩種形式，一種是有車的司機加盟，“專車”平台非但不收取加盟費還會進行補貼，在司機收入上進行一九分成，收取10% 的管理費，進行私家車掛靠租賃公司。 而第二種是沒車的司機加盟，公司會進行培訓和配車，完成40單之後可以進行四六分成。 遭遇禁令後，葉耘解釋說，快的打車軟件僅是一個平台，與租賃公司合作時會檢查租賃公司資質，但不能檢查每一個租賃車輛。“我們與京東、淘寶等平台類似，對假冒偽劣產品只能儘量查處。”朱平豆表示，滴滴已經對旗下“專車”展開自查，會嚴格規範車輛使用和人員配備，這個問題是可以解決的。 在印度，全球著名用車軟件Uber 因安全問題被禁，一位姑娘稱在乘坐Uber 的士時被司機強暴。在中國，安全隱患也成為監管部門對“專車”的最大疑慮。 朱平豆解釋說，用滴滴的出租車更安全，原因是司機、乘客、叫車、上車、行駛路徑、下車，所有信息都可通過平台監控，並通過數據庫可對全程信息追述，“專車”信息全透明。 葉耘表示，快的對於車輛和司機都有審查，車輛由租賃公司審查，基本都是新車或兩年以內使用車輛，司機要求五年以上駕齡，無不良記錄，上崗前會進行培訓考核，上路後通過回訪和車隊、技術管理監控。 雙方都表示，所有交通行為都有一定風險，但關鍵是如何從概率和事後賠償上把風險降到最低。 傅蔚岡認為，交管部門以“專車”有安全隱患為由叫停不成立。他表示，“黑車”安全隱患主要在於信息不透明，難以統計。打車軟件的出現，可通過技術手段，使消費者和司機的姓名、手機號、車牌號和乘車起終點位置等能夠互相公開，且能夠得到第三方實時監控。 因此，如果市場管理者能夠對此有效利用，實際上對於規範出租車市場管理、消除“黑車”造成的乘客安全隱患是很有用的。 上海市交通委還提醒，“專車”只有商業保險，沒有客運保險，萬一發生人身傷亡事故，乘客將面臨理賠不足，甚至無法得到賠償的風險。 朱平豆則介紹，“滴滴專車”啓動至今，一直在做服務完善工作，“滴滴專車”平台通過保險公司對消費者和司機安全進行保障。“我們有專門的保險基金池，每一個單子會有保險費。”一旦在服務過程中出現事故，如果是車輛責任，則由租賃車公司及車輛保險來賠 付；如果是駕駛員責任，則由勞務公司來賠付。此外，如果超出賠付範圍和金額，則由平台自有的“基金池”來賠付。 據“滴滴專車”方面對財新記者介紹，“基金池”委托中國人壽設立管理，前期“滴滴專車”平台投入100萬元保底資金，每次訂單服務後再從服務費中投入1元，如服務過程中產生車險、人險理賠範圍之外的賠付，將由中國人壽評估並從“基金池”賠付。 葉耘表示，快的的“一號專車”按照交通出行最高標準，車輛全部上了價值100萬的第三方責任險。“車內每個乘客擁有兩個保險，如一人乘坐，就是座位保險20萬，整車50萬交通意外險，一個人就是70萬。飛機還是自己購買，專車都是公司代買。”另外，上海市交通委表示，“專車”還存在偷稅漏稅問題，導致國家稅收損失，以及消費者議價和司機坐地起價的問題導致的價格欺詐。 朱平豆表示，價格體系是有後台系統統一處理的，價格透明，不存在欺詐問題，關於乘車發票，“‘專車’是新生事物，發票有滯後性，只能服務後申請發票快遞。”葉耘解釋說，“我們的納稅性質是普通增值稅，目前增值稅沒有移動稅控，‘專車’沒辦法在車上安裝機打發票，只能類似攜程等快遞發票，在種類上，‘專車’發票屬於約車服務費，花旗銀行等外企都是認可的，甚至部分公司可以憑借截圖報銷，國家也正在推進電子發票，這個問題並不難解決。”顧大松表示，“專車”是新生事物，存在的漏洞和問題可慢慢查漏補缺，同時，相應的制度規範也應與時俱進，提供支持和協助。 約租車能否合法化 在易到用車CEO 周航看來，專車服務受到查禁的部分原因在於觸動了“出租車公司老闆收取份子錢”的利益。 不僅僅是中國，作為“專車”平台鼻祖的Uber 在全球擴張的過程中也有著同樣的遭遇。Uber 目前已是美國國內估值最高的未上市公司，這家公司只花了不到一年時間，就從60個城市拓展到全球六大洲250個城市，市場前景大好。 然而，Uber 的快速擴張引起了多國監管機構的敵意，在西班牙、德國和美國內華達州，Uber 均因缺乏必須的商業運營許可，對有牌照的出租車構成不公正競爭被禁。 衝擊牌照經濟被視為Uber 惹是非的源頭。據《紐約時報》報道，面對Uber 等打車應用帶來的激烈競爭，美國各大主要城市的出租車牌照價格出現大幅下跌。比如，紐約市的牌照均價在2014年10月份已降至87.2萬美元，相較2013年春季的最高水平下降了17%。波士頓的牌照價格跌幅也超過20%，同時，登記牌照的人數也呈劇減趨勢。 交通運輸部管理幹部學院發展研究中心主任、法學教授張柱庭對財新記者介紹，對出租車實施管制，是世界範圍內廣泛存在的現象。出租車行業的政府管制一般有三種，一種是數量管制；另一種是價格管制，即對出租車起步價和按公里計費費率做出規定；第三種則是服務標準管制。 目前全球的共同趨勢是實行服務標準管制，中國的出租車管制政策則堅 守前兩。傅蔚岡認為目前中國的出租車行業管理主要有管牌照和管價格兩個手段，均帶有濃重的計劃經濟色彩。從牌照管理看，每個城市出租車的運營牌照由政府控制總數量，普通私車不能申請，市場准入缺乏自由；從價格限制看，出租車的計費標準也由管理部門統一劃定，不能根據市場供需自發調節。 事實上，牌照體制與新技術的正面交鋒已不是第一次。早在2013年，北京市就曾收編並整改多款叫車軟件，當時 多位叫車軟件公司負責人對財新記者表示，嚴守出租車行業管制壁壘，是官方平台對接叫車軟件的真正目的。他們認 為，政府最關心的問題有兩個，一是取消加價功能，二是防止“黑車”利用叫車軟件攬活。 周航表示，“原本‘專車服務’的市場定位高于出租車市場，但現在整個‘專車’行業急功近利，資本大量進入，各家燒錢推出的低價服務確實衝擊了出租車市場”，多位接受採訪的專家也表示，“專車”平台的興起，增加了車輛供給，已經觸及到牌照經濟。 政府維持牌照管制立場堅定，甚至在21世紀的第一個十年，中國各地都通過行政力量推動出租車行業“公車公營”，掀起“公司化”浪潮。這一浪潮由大城市逐漸向小城市乃至縣城波及，其結果，是個體經營者的經營權以多種方式被剝奪。如北京實行“保留存量，禁止增量”的思路，自1994年起不再審批新的個體戶進入，目前僅保留1157名合法個體戶，已多年未變。 很多地區更是連個體牌照的存量都一併消滅，激起一波波出租車司機群體性事件。據不完全統計，2004年—2009 年，全國出租車行業群體性事件超過百起，其中近20起與此類經營權爭議有關。 在長期關注出租車市場改革的研究者由晨立看來，中國出租車管制的結果是出租車數量緊缺、價格高昂、服務惡劣、“黑車”盛行。同時，高聳的市場准入壁壘，也讓出租車公司老闆賺得缽滿盆滿，成為數量管制的最大受益方。 同濟大學城市規劃系教授李京生則表示，出租車行業本是最適合個體經營的事業，卻通過行政審批，成為部分公司的特權，對運營牌照的數量管制，讓出租車業能長期保持可觀的行業壟斷利潤，“出租車牌照”成為一本萬利的工具，特權制度既決定了出租車行業的壟斷不可打破，也決定了司機、出租車公司、政府分配行業利潤的畸形模式。 傅蔚岡表示，目前實行的向出租車單位無償頒發出租車經營特許權，配合向出租車司機收取高額“管理費”（份錢）和“風險抵押金”的管理手段，不僅導致了出租車公司的暴利，也帶來了出租車司機的合法收益受到侵蝕、缺乏基本勞動保護、消費者承擔過高費用等一系列嚴重的問題。 由晨立則早有建議， 應當推動約租車市場的合法化。約租車經營通過網絡、電話、無線電等現代方式實現供求匹配，降低了成本、提升了服務，其在紐約等地的成功經驗值得借鑒。雖然這一出租車服務新模式在國內剛剛起步，但發展迅猛、成績斐然。然而，當前的法律環境對其生存和發展構成了巨大威脅。改善法律環境、開放約租市場，可能也是未來出租車行業管制改革最有效、最簡便的途徑之一。畢竟，在他看來，擴大服務的供給才是解決城市交通問題的根本出路。 財新記者薛健聰對此文亦有貢獻 | ||||