經濟觀察報 記者 張延龍 西安往南幾十公里，就是秦嶺，山路蜿蜒不絕，進入陜南三市（漢中、商洛和安康），高速公路旁偶爾可以看到巨幅標語：一江清水送北京。
所謂清水，指的是漢江水。漢江發源於秦嶺南麓的漢中寧強縣潘家山，向東奔流到湖北，被大壩攔入丹江口水庫，然後沿人工渠道、隧道一路向北，幾乎是順著京廣線，過河南、河北，一直送達北京——這就是即將投入使用的南水北調中線工程。
調水工程背後，並不簡單是水的問題。鮮為人知的是，為了保證“一江清水送北京”，原本就屬於經濟落後地區的陜南三市，這些水源涵養地區，付出了巨大的代價。
中線工程通水在即，然而這些水源涵養地到底該不該被補償？如果應該的話，到底誰來補償、如何補償？長期以來，陜西方面一直呼籲，北京、天津等用水地區，應該給這些為調水工程做出犧牲的陜南山區一定的生態補償——無論是縱向的轉移支付，還是橫向的協商、甚至是市場化的交易——為了保證這一江清水的水質，這些落後山區被迫減少了正常的經濟活動，在當地人看來，難道這些付出不應該得到回報嗎？
8月23日，一個人數精煉，然而規格相當高的研討會在漢中舉行，陜西迫切希望搞清楚這些問題，進而再次向北京等用水地區發出明確的呼聲。
自己不算賬，誰去算？
研討會的與會者，包括陜西省政府和漢中、安康兩市的官員，以及陜西當地權威的水利、環境、城市、法律學者。會議的主題是“漢水進京與陜南經濟發展”，但每位與會者的發言默契且很一致——生態補償機制該如何建立？
在過去，陜西也曾發出這些聲音，但很少得到中央政府和用水地區政府的回應。2008年，前陜西省委書記安啟元在接受經濟觀察報記者采訪時就曾透露說：“我曾經提過一個意見，能不能1噸水補1塊錢，具體國家正在研究。”如今6年過去了，這些“正在研究”中的問題，依然沒有定論。
或許是講大局方面的顧慮，每年全國兩會上，很少見到當地的代表、委員通過這樣的場合提出提案、議案。用參加研討的西北政法大學法學研究所所長、環保法教授李永寧的話說：“陜西的聲音哪去了？生態補償的問題，到底補多少，我們自己不算，誰去算你們的帳?”“陜南三市在南水北調工程中負擔了歷史的重任。”漢中市副市長王春麗說，“我們都知道陜南三市匯流面積占整個丹江口水庫水域面積的77％，我們入庫的水量占到66.39％，所以我們這一塊的水決定了整個工程的水質、水量。”
這是有目共睹卻又常常被忽視的問題。過去一談到南水北調中線工程的補償問題，人們的第一印象往往是湖北丹江口庫區，甚或是管渠所經過的河南，更上遊的陜南三市的犧牲，常被許多人看作這些地區的環保義務。
這種印象是相當普遍的。之前曾有不願具名的學者對經濟觀察報記者說：“如果按照誰破壞誰治理的原則，下遊用水地區並不會破壞上遊的生態環境，你自己的工業企業產生汙染，就有治理的義務，這個費用沒有理由讓別人承擔”。
問題在於，中線調水預設了這些地區更多的義務，卻沒有預設相對應的權利——水權本質上是一種稟賦權，漢江流域的人們在這里生活，就應該具備依靠這里的水資源實現基本生活依賴和發展的權利。
比如說，按照相關法規，水質只要四類水就合乎標準了，現為了滿足中線調水的需求，漢江需要達到二類水的標準。這些更苛刻的義務，意味著他們因而失去了許多發展權——為確保“一江清水永續北送”，陜西省政府今年年初下發行動方案要求漢江幹流出省斷面水質保持Ⅱ類。
這也正是安啟元最早發出補償呼聲的樸素邏輯——“為了保證北京的水質，我們不得不關閉所有的工廠。可大家總得要活命。所以我說，政府需要為陜西提供補償。如果你不為群眾提供補償，他們還怎麽生存？”
陜西省水利教育協會理事、商洛學院校長劉建林說：“保護是一種犧牲，保護意味著付出，保護要有代價。水源地水資源保護需要調整產業結構，需要進行開發移民，需要生態修複建設，需要開展水土保持，需要改變民眾的傳統生活方式，需要變粗放型為集約型生產方式等等。”
生態補償沒有制度障礙
“漢之廣矣，不可泳思”，靠近漢中市區的漢江江畔，寬闊的河道中，明澈的江水安靜的向東流。只看這一派江景，很難想到這江清水背後當地人們的苦辛，就好像千里之外的用水地區——北京、天津的人們，也很難想象這些山區所做出的犧牲。
陜西省決策咨詢委員會委員、水利廳原廳長譚策吾說：“南水北調工程2005年開工，至今已經近十年，陜南三市為保證一江清水進北京，各市縣為加強陜南水源區的保護持續不斷地實施流域的水土保持治理，也放棄了大量的工業項目建設，減緩了陜南工業化的發展進程，陜南人民為南水北調工程做出了巨大的犧牲和貢獻，功不可沒。”
為保證中線調水的水質，作為水源涵養地的陜南山區付出了巨大的代價，包括環保工程投入、退耕還林造成當地農民收入損失，還包括因更高的環保標準喪失的經濟發展機會。
陜西省決策咨詢委員會委員、長安大學教授王聖學說：“漢中以高度的責任感關停並轉了一大批能拉動漢中經濟，但有可能帶來汙染、影響漢江水質的化肥、冶金、礦產采選、黃姜、醫藥化工等多個行業內的企業，使工業總產值、利稅都受到了相當的影響。”
而在商洛，財政極度困難的情況下，“十一五”以來投入農林水事業的財政支出年均增幅超過50%，投入環境保護的財政支出年均增幅達70%以上。
用劉建林的話說：“陜南三市水源地水資源保護，單靠民眾的‘政治覺悟’，以‘無償、義務、犧牲’，不足以支持該項事業的可持續發展”。
由於陜南地處國家秦巴山區集中連片貧困地區，三市28區縣均為貧困縣，地方財力十分困難，南水北調很多項目的配套資金落實難度較大，加之中央投資補助標準下降、物價上漲等因素影響，給地方財政造成了很大的壓力。
研討會上，甚至有報告指出，水土保持項目由於中央資金安排要求配套資金量大，很多縣區拿不出配套資金，只能讓群眾投工投勞。
生態補償的邏輯，大抵上已經沒有問題，法律學者李永寧也說，從新修訂的環保法來看，生態補償沒有什麽制度上的障礙。但問題在於，如何建立相應合情、合理的補償機制，而不是把補償問題停留在如今簡單而微薄的轉移支付、對口扶貧上。
譚策吾說，每年中央財政對陜南的漢丹江流域生態功能補償是21.67億，漢中市8.7億，安康市7.7億，商洛市5.2億。另外，國家也加大了對漢丹江上遊的水土流失治理重點投入，每年也是二十多億，也采取了一系列措施對陜南重點扶持，但是這也彌補不了調水對陜南經濟發展的影響。
而除此之外，另一些對口支援方式的“補償”，則往往被納入了扶貧計劃，李永寧對此不滿：“這些補償是陜南地區本應得到的，因為這個扶貧的性質，結果反而是用水地區的施舍”。
是“供”北京，不是“送”
對於貼在那些高速公路兩旁的標語，“一江清水送北京”，中國工程院院士李佩成說：“要澄清這種糊塗的認識，我們是一江清水‘供’北京，而不是‘送’北京，要轉變思想觀念，建立水市場經濟。”
這也正是陜西的核心訴求，在那些轉移支付和扶貧計劃之外，陜西和用水地區之間，能否建立這樣一個長效的、穩定的市場補償機制？
李佩成說：“我國中線調水工程的水源主要來自陜南的漢江，約占調水量93億立方米的70%。這已成為事實，我們如何面對這個事實，把‘壞事變好事’，就需要我們解放思想，積極行動。”
陜西理工學院在研討會上公布了他們此前所做的研究——漢水流域生態補償計量模型的建構，這個模型將生態補償金額確定為：機會成本損失、投入成本損失與運營費用、經濟紅利、生態改善效應。
這項研究的主持者，陜西理工學院胡儀元教授說：“生態補償效率直接決定著後期生態保護效果，也對工程的長期效應起著決定性作用，因而，構建一套既符合實際且相對完善的計量模型尤為重要。”
其中，機會成本損失包括當地退耕還林等水土治理帶來的耕地利用損失；更嚴苛的產業門檻導致的引資增量損失；以及水資源和森林利用等生態利用損失等。按照測算，中線調水每年給漢中帶來的機會成本損失大約為280億元。
投入成本損失與運營費用主要包括各種小流域治理工程費用，生活垃圾廠和汙水處理廠的建設和運行的費用，以及重點工業企業汙染治理費用。測算顯示，這一項漢中每年的投入金額大約為14億元。
經濟紅利和生態改善，則主要是天津、北京等用水地區因水量增加和生態改善所帶來的經濟紅利。按照0.5%的經驗假定分享率，這兩項的補償額大約為187億元。
也就是說，按照他們的研究，漢中每年應獲得的生態補償大約為482億元，其中機會成本損失、投入成本損失與運營費用應該由中央政府縱向支付，而經濟紅利和生態改善效應應該由用水地區橫向支付。
不過，陜西理工學院的學者也說，這只是一項基於各項統計數字和數學模型的學術研究，並不能代表漢中市政府的態度，更不能代表陜西省。
許多與會者也都承認，這樣的補償機制可能在短期內很難建立——道理很容易講清楚，數字也很容易算清楚，但怎樣才能得到中央政府和用水地區政府的共識呢？相關的對話、協商機制，又該如何建立呢？這都是不容避免的難題。
不過，李佩成對此並不悲觀，他說：“10年前，大家對生態補償是不承認的，但現在也都慢慢認可了。觀念的改變需要一個過程，機制的建立也是一樣，我們需要慢慢從扶貧式的人情補償，過渡到法理上來。”“要建立生態保護補償、環境保護補償、移民搬遷補償、經濟社會發展補償等機制。”王聖學說，同時還要研究在保證漢丹江一江清水送京津冀豫的前提下，陜南如何尋求自我良性發展的路徑。