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詳解北京地鐵調價方案，但調價不應是最終目的◎ 財新記者 周天 見習記者 趙晗 田鵬 實習記者 相惠蓮 徐弘毅 文作為全國地鐵票價最為低廉的首都，北京地鐵公交調價的消息自從去年便屢屢吹風，兩度闢謠之後，終於開誠佈公。價格的上漲已經是板上釘釘。 今年7月3日至7月20日，北京市發改委在其官方網站就公共交通票價改革問題向社會公開徵集意見建議，並稱將 「適時提交價格聽證會討論」 。 一名熟悉運營的地鐵承建方人士向財新記者透露， 「一定會調價，年底就實施。 」民眾對此舉反響熱烈。7月20日，歷時17天的意見徵集期結束，北京市發改委一共徵集到4萬餘條建議，其中支持漲價的意見數量過半。具體建議主要集中在調整計價方式、刷卡優惠、特殊乘客補貼等問題上。能達成共識的是，北京地鐵當前的票價票制不合理，必須改革。 近年來，北京投入巨資擴建地鐵網絡，運力和客流雙雙大幅上升，這同時也帶來運營支出的快速增加。據北京地鐵運營方提供的數據，地鐵線路由2007 年的5條增加到2013年的17條 ；運營里程由2007年的142公里增加到465公里，增長2.3倍；運營車站也由2007年的93 座增加到277座。同時，北京市軌道交通客流量由2007年的6.55億人次增加到2013年的32億人次，佔公共交通出行總量的39.8%。 關於此次漲價的目的，一時眾說紛 紜。一種聲音認為漲價主要出於安全方面的考慮，目的是減少地鐵高峰期的客流，預留安全余量；另一種聲音則認為 過多的補貼使得財政不堪重負，擠佔其他民生支出，應抬高票價來置換補貼。 也有不少人認為，漲價帶來的客流下降有違「優先發展公共交通」的政策導向，因此不宜漲價。 不論出發點如何，不少學者都認為，漲價不是最終目的，除提高票價外，更應借此價格改革契機推進公共交通管理制度的系統性改革 。 調價緣起 在軌道交通專家、北京交通大學教授賈順平看來，公共交通漲價早有端倪。 2013年年底，北京市政府辦公廳曾出台名為《進一步加強軌道交通運營安全的工作方案》的文件，賈順平認為該文件較早提到從安全角度對票價作出調整。 文件中提出 ： 「加快票制研究和軌道交通運營安全立法。制定高峰時段票價差別化方案並擇機出台，通過價格槓桿分散高峰時段客流壓力，降低大客流風險。 」目前北京地鐵工作日日均客流已突破1000萬人次， 「這意味著相當於北京市每天有近一半的常住人口（常住人口約2000多萬）要坐一趟地鐵。 」北京建築大學經濟與管理工程學院副教授楊興坤稱，這表明客流量極大，必然增加安全隱患。 據楊興坤對財新記者介紹，國家對地鐵的核載能力有明確的標準，即每平方米6人算是滿員。一般一列車有6到8節車廂，每個車廂大約45平方米，也就是說6節車廂滿員約1600人，8節車廂滿員約2100人。如果按照6節車廂滿員來 計算，1000萬人次就需要6250趟列車，按照8節車廂計算，一共需要4760餘趟列車，目前北京地鐵還沒有這麼大的運力。同時，列車如果始終滿員運行，安全風險會增加。 對於北京地鐵超負荷運行的現狀，楊興坤在其名為《北京地鐵票價改革策略與建議》的論文中多有提及。論文稱，目前北京地鐵年客流量以30% 左右的速度增長，站台、通道、列車運載能力等處於嚴重飽和狀態。根據2013年11月客流量統計，2小時內進站乘客超過2萬人的車站有三座，分別是天通苑北站、天通苑站和回龍觀站。早晚2個小時的運送量佔當天客流量的四成，部分線路滿載率達到了144%，即每平方米站著10 個人。 對此，上述地鐵承建方人士也向財新記者表示，地鐵設計有安全余量，但為了提高運輸量，現在車次間隔時間已被大大縮減，安全時間是間隔2分半，但現在高峰期1分鐘內就有下一班， 「領導們都不願意出事，出了安全事故就會丟烏紗帽」 。 不過，國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東則對財新記者表示，漲價最主要的原因是票價過低，政府的補貼過高，給財政帶來壓力。有限的財政資金，應該用到更需要的地方去，比如市政管網等其他民生方面，沒有必要拿這麼大力度來補貼。票價太低，有必要稍微提高。 上述地鐵承建方人士也透露，網上流傳的「北京地鐵七年賠220億元，2013年賠46億元」的數據基本靠譜。他還稱，北京地鐵建設費已經投入了3000 多億元，1公里就好幾億元，一年花費400億 -500億元。計劃到明年實現覆蓋600公里，目前差不多達到500公里。 「但500公里之後，也就是延伸到遠郊區縣的部分，已經沒錢了。 」 虧損擴大 北京市政府投入地鐵公交的財政補貼年年增加。 運營著市內14條地鐵線路的北京地鐵運營公司，從2007年至2013年的基本運營成本（不含折舊）為215.8億元，同期票務收入僅為128.76億元，七年缺口約為87億元。 因此，北京交通部門有關官員在不久前一次公開露面時表示，原則上 「調整後的票價水平應至少應能覆蓋企業基本運營成本」 。上述地鐵承建方人士告訴財新記者，地鐵作為準公共產品不講求牟利，任何國家的地鐵建設費都收不回來。 根據地鐵運營方提供的數據，2007 年至2013年，北京地鐵的運營收入由2007年 的11.75億 元 增 加 到2013年 的32.23億元，增加1.7倍。同時，運營支出也由2007年的13.44億元增加到2013 年的66.84億元，增加了4倍，收支缺口日漸擴大。上述地鐵承建方人士透露，地鐵運營費用逐年增長，除路網擴大的緣故，近年來應急費用、防暴費用都在提高，在地鐵的辦公室和車廂內加裝空調也使得運營費用一再攀升。 在這七年中，政府財政共補貼北京地鐵運營公司221億元，除對運營成本的補貼之外，其中還包括約134億元的更新改造補貼。2013年，北京市公共財政補貼北京地鐵公司基本運營虧損26億元，與其2013年的基本運營收支缺口大體相當。 財新記者查詢北京市財政局公佈的曆年預算執行情況報告，發現自2009 年起，市政府對地面公交和軌道交通的總補貼逐年提升，其投入從2009年的129.3億元攀升到了2013年的200.1億元。而在北京市公佈的2014年的政府預算中，公共交通補貼與2013年的決算數字持平。 不過，雖然此次北京方面首次披露了地鐵運營的總賬，但具體的收支構成明細並不公開。比如補貼通過什麼渠道籌集而來，又被運營方用於何處，使用的績效如何，平均人次成本為多少等，民眾都難以確知。 財新記者從熟悉地鐵運營的一位承建方人士處獲悉，目前地鐵的電費大概每年達到40億 -50億元。而電費佔地鐵日常運營維護費用的一半，每年地鐵維護大概需要100億元左右。其中，每年地鐵燈泡的更換費用就要幾千萬元。地鐵運營費的三大頭包括電費、設備運維、工資，其他項目還包括售檢票、信號、消防、通訊、防暴等。 不過上述承建方人士表示 ： 「具體賬目沒人能算清，因為地鐵的資產管理非常不清晰，每年只向財政局報個數，但具體沒人算清過。 」 多套價改方案競逐 意見徵集環節剛剛過去，價格聽證會的時間尚未公佈。北京市發改委、交通委稱，將研究提出本市公共交通價格改革方案。多名專家告訴財新記者，具體方案的制定還需要精密的考量和計算，前提是市民能接受、運營企業能承擔、政府能補貼，讓三者都能接納。 一名參與設計價格調整方案的專家告訴財新記者，目前大致有四種方案較為流行：高峰期漲價、普遍漲價、按里程收費、有漲有降。對此，賈順平建議，不僅高峰期要調價，全天都要調整，不同時段調整幅度可有大有小。比如，將基礎票價定得較高，但對特定條件有優惠，如給上班族提供優惠。並且，國外大多採用計程票制，遵循「遞遠遞減」原則，坐得越遠優惠越大，以此鼓勵長途。極端一點，甚至可以考慮讓坐兩站地的票價高於20站地的票價。 北京的單一票制延續已久，但財新記者在採訪中發現，多名專家均認為計 程票制（按里程或站數計價）勢在必行。 上述地鐵承建方人士透露，2008年延續單一票制就是出於後台技術壓力大的緣故，工期緊張，沒有足夠時間開發計程後台並測試。同時，當時降價是為了鼓勵發展地下交通，緩解路面壓力。而北京居民不習慣使用硬幣，價格就被定在了2元整。 北京地鐵設計研究所原所長蔣玉琨認為，目前公交 IC 卡、自動售檢票系統等基礎設備已經完備，已具備計程票制的技術條件。 「2007年改革是為了吸引更多人來參與公共交通的出行。當時 地鐵運營的網絡也沒有這麼長，採取單一票制相對合理。 」而到了現在，程世東表示，地鐵網絡已達到近500公里，乘客的出行距離差異大，不能再採用單一票制。 上述地鐵承建方人士告訴財新記者，地鐵運營方內部設想的一種方案是地鐵單程票價調至4-6元。具體而言，如果價格調整為平均5-6元每人次，所收票款大致可覆蓋運營成本，不再需要政府在運營上進行補貼，如果達不到這一價格水平，補貼就還不能完全退出。 「實際情況複雜，現在還很難講。 」新票制方案尚未公佈，一份名為《北京市軌道交通（自動售檢票系統）車票發行使用辦法（徵求意見稿） 》的文件已在坊間流傳。其中提到，北京市軌道交通將實行計程計時票制，起價3元可乘坐0-6公里，6-16公里計價4元，16公里以上則為5元。停留4小時以上還須補交費用。據財新記者確認，該「三四五」方案確實被列為備選方案之一。 但在地鐵承建與運營部門內部還存在一種「三五八」的提議，即起步價為2-3元，8-10元封頂，控制均價在5元左右。內部人士透露，北京地鐵每年基本運營費用（不含折舊費）在80億元左右，其中票款收入為30多億元，政府補貼超過40億元。根據北京市發改委公佈的數據，2013年北京軌道交通的客流量為32 億人次，該方案恰好能覆蓋每年80多億元的運營成本。 對於最終究竟使用哪一套方案，目前尚有爭議。此外，對於是否採取計時 加價方案，也還在商榷。地鐵運營部門顯然傾向於對遠途乘客實行較高票價的方案。但地鐵運營方面內部人士分析，最終還要由北京市政府總體協調。 提價效果存疑 無論最終怎麼選擇，低票價時代將一去不返。北航經管學院院長黃海軍認為，低票價會導致人們將公共交通視作「大鍋飯」 ，並粗放使用。 「資源緊缺的情況下應優先滿足剛需，只有當票價和行駛距離相關時，百姓才會謹慎出行。 」但提價的效果也遭到質疑。除了彌補運營的虧損這一直接的好處外，專家擔心作為改革初衷的分流作用並不能實現，此外更有可能和鼓勵公交的城市交通發展思路背道而馳。 價格槓桿對調節客流發揮著舉足輕重的作用。自上世紀90年代以來北京地鐵共漲價三次、降價一次。三次漲價在短期內均不同程度帶來客流量下降。1991年，票價由0.3元漲至0.5元 ； 1996 年，票價從0.5元漲至2元後，年客流量由上年的5.58億人次下降到當年的4.44 億人次，降幅超兩成。2000年，票價漲至3元，年客流量下降0.6億人。但據楊興坤觀察，不久後人流又逐漸恢復，甚至超越此前的規模。 此番地鐵票價上調能否帶來預期的客流量下降？是否有違優先發展公共交通的初衷？是否會傷害不同群體的利益？這些都值得通盤考慮。楊興坤表示，一項公共服務的價格改革，不能以個人利益為出發點來評價，要考慮成本以及社會經濟環境。但漲價的確有可能會帶來地面公交壓力加大、私家車增多、尾氣汙染加劇等問題。 北京地鐵低票價的初衷正是為實現2004年《北京交通發展綱要（2004—2020） 》中明文規定的公交優先發展政策導向，提高地鐵乃至公共交通的分擔率，並降低小汽車的出行比例，但這些目標並未完全實現。 根據北京交通發展研究中心的數據，隨著低票價政策的實行和軌道交通線網的擴張，公共交通佔總出行量的比例從2006年底的24.4% 上升至2013年的44%。其中，軌道交通客流量佔公共交通出行總量的39.8%。北京工業大學交通工程系教授陳豔豔認為，低票價政策確實實現了提高公共交通分擔率的目標，但降低小汽車出行比例的目標並未實現，地面依然擁堵。七年來，小汽車的使用比例始終維持在三成左右，保有總量還在增長。自行車的使用比例卻跌去一半，由2006年底的27.7% 降至2012 年底的13.9%。 7月15日，北京公交集團宣傳部長南濤公開表示，地面公交客運量呈逐年下降的態勢，五年內下降3.7億人次，折合每天減少約25萬人次。楊興坤也表示，目前地面公交的日客運能力約為1700萬人次，但實際為1300萬人次左右，因此，地面公交運力的閒置為地鐵客流量分流到地面提供了可行性。 程世東認為，地鐵現存的安全隱患要求管理方在公交、步行等非機動化出行中重新分配人們的出行需求。比較合理的方式是將部分人流轉移至地面公交，做一次「再平衡」 ，這需要尋求一個合理的比價關係。但他也坦言，該方法可能效果有限，人們之所以在公共交通中選擇地鐵是因為地面公交速度慢且準時性不高。 據賈順平介紹，地鐵主要承擔長距離大運量的通道式運輸，但目前在北京並沒有明顯區分開來。出行僅兩三公里的乘客首選乘坐地鐵，加大了地鐵的運營負擔。造成此現象的原因不僅因為地鐵低票價，還因為地面公交路線設置不合理，站間距過大，沒有與地鐵形成互補。因此，單純提高地鐵票價，還遠遠 不夠。 效率憂患 在楊興坤看來，漲價並非最終目的。如果公共交通的管理運營缺乏系統性改革，那麼地鐵漲價所帶來的短期效應，就會逐漸被消解。專家們還擔心，國營的運營企業還會產生對提價或補貼的依賴，加之不透明的財務制度，會助長其運營的低效，進一步銷蝕公共資源的投入效應。他們一致認為，應以此次地鐵票價改革為契機，促進公共交通事業的現代化管理，提高其運營效率，改善服務質量。 目前，北京地鐵的運營管理者包括京投公司、北京市地鐵運營有限公司（下稱北京地鐵公司）和北京京港地鐵有限公司（下稱京港地鐵公司） 。其中，京投是北京的國有獨資公司，負責軌道交通的投融資和資產管理，由京投與北京地鐵公司簽訂委託運營協議，和京港地鐵公司簽訂特許協議。 後兩者負責北京目前總里程達465 公里的一共17條地鐵線路的運營。其中，北京地鐵公司是北京的市屬國企，負責 運營總長403公里的14條地鐵線路。京港地鐵公司則負責運營4號線、大興線和14號線。 「4號線是北京地鐵運維最好的，設備完好率、使用情況明顯好於1號線、2號線和八通線。 」 上述承建方人士表示，「京港地鐵運用香港系統，運維管理成本低，資金使用率好。前期投入的資金已基本收回，資金運作也好。如京港投入的50億元，通過向下游承建方分批支付，將手頭剩餘的20億元搞地產投資，採用精細化管理來活用資金，北京地鐵公司就不會這一套。 」在上述承建方人士看來，京港地鐵明顯效率更高的主要原因是，首先，京港地鐵採用以財務為核心的制度，每一項花銷都按經濟佔比進行精確預算。而北京地鐵公司各部門各幹各的，沒有整合的預算體系，各自為政。 其次是，京港地鐵維修效率高，維修的節奏、效率、時機都好於北京地鐵公司。 「一點小毛病都會及時檢修，花費並不高； 而北京地鐵公司不及時檢修，不未雨綢繆，攢著出了大毛病才全部更換，比小修要貴很多。 」以計算機設備為例，京港地鐵要求每五年更換一次，而北京地鐵公司運營如此多條線路，自2008年以來，據內部人士稱幾乎從來就沒有計算機設備壽命的概念，更少有人提出應當有計劃地檢修。這樣一來，一是會埋下風險，二是等到真出了事，就要花大價錢彌補。 並且，北京地鐵公司作為國企，除了完成運營任務，更肩負政策性任務，那就是要解決就業問題。上述承建方人士稱， 「一個安檢口配三個安檢員，效率很低，更多是為瞭解決就業。地鐵的很多售票、安檢、文員都是北京地鐵子弟，外地人進不來。一個月兩三千元的工資，也是有很多人願意幹的。 」該承建方人士認為，京港地鐵未必比北京地鐵能節約多少錢，省錢倒不是最重要的，關鍵在於效率和質量。 「北京地鐵公司為瞭解決就業請三個人幹的事兒，京港地鐵可以把那些錢都付給一個人，錢未必節省了，但效率提高。 」對此，專家們認為，地鐵調價同時，未來的運營更應鼓勵多元化參與，打破壟斷，以競爭促效率。程世東認為，有不同的運營主體，政府在監管和確定補貼時能更合理一些。他指出，上海就有三個大的片區的運營公司， 「沒有競爭就沒有效率」 。 蔣玉琨也稱，目前許多地鐵的社會化的服務已實行外包，例如風機、水泵等的通用設備，而京港地鐵將電梯也進行了外包，這樣可以形成規模效益。他舉例稱，修電梯等服務不僅很多公司能做，而且更為專業，比地鐵公司自己成立隊伍要划算。 程世東指出，目前政府和主管部門對地鐵運營公司、公交集團等運營主體的真實成本並不是很清楚。 他表示，一方面應通過市場機制來解決，如通過成本規制，對不同公交集團和地鐵運營公司的成本進行約束，在同樣的運輸服務情況下，把補貼降到最低，讓補貼效率最大化 ；另一方面，可通過不同的運營主體的市場表現對比，讓行業主管部門清楚其成本，以確定合適的補貼。 而對於運營本身的技術性規劃，專家們也認為有大量優化空間。賈順平表示，提價只是系統工程的一部分，還應 該優化地面公交的線路和站點。提高地鐵票價後，就需要地面公交分流一部分客流，但現在很多地鐵缺乏平行的、同方向的地面公交線路，因此，優化地面公交的工作需要與地鐵調價同步進行。 賈順平還建議，公共交通應實行精細化管理，可推廣定製公交、商務班車等體現更高服務質量的出行方式。 「服務要分層次，不同人對公共交通要求的服務質量不一樣，不能用一種服務水平來滿足所有的需求。 」而在調價程序上，楊興坤認為，應進一步做到公開透明，堅持公共產品價格改革的基本原則和基本程序。賈順平也表示，價格調整方案出來後，應交給公眾進行評價和選擇，最後再通過聽證會來確定。 天則經濟研究所研究員錢璞則表示，運營信息若缺乏公開透明，容易造成政府作為購買方和運營方之間的信息不對稱，難以將地鐵運營成本中的政策性虧損和因經營不善造成的虧損區分開。對此，賈順平建議學習國外經驗，引入第三方獨立監督機制對運營的成本等情況進行考核評價。 「不僅是地鐵，對於公用事業來說，任何的價格調整都應以信息透明為基本前提。 」 錢璞說。
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