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北京的門檻，北京的人口調控戰

新一輪人口調控之戰正在北京這個特大城市打響。除了2011年就開始的「以業控人」、「以房管人」、「以證管人」，今年北京各區幼升小又突襲式提高了門檻，將數以萬計的非京籍適齡兒童擋在北京校門外。是孩子太多還是學校太少？特大城市該有多少人口？

「我要上學！」在炎炎夏日的知了聲中，孩子們的口號顯得稚嫩而無力。2014年6月21日的北京正義路市政府門前，三百多位非北京戶籍家長攜孩子聚集，為孩子們爭取在北京幼（兒園）升小（學）的機會。

最近一個多月來，此類場景已經在北京各區數次上演。

非京籍家長因教育公平問題為子女維權，以前也曾發生過，還有家長將教育部門或地方政府告上法庭，但基本都是因「小升初」、「異地高考」等問題。大面積的「幼升小」維權是第一次，它的起因是北京市的幾個城區今年突然提高了非京籍孩子幼升小的入學門檻。

家長們從教委和學校方面瞭解獲知，今年各區提高幼升小門檻，背後的主導者是市政府和各區政府，目的是疏散外地人。豐台區一位教委系統人士向南方週末記者確認了這一說法，「教委沒有動力做這個事，主要是政府在控制外來人口」。

「人口調控」四字一度在2012年的北京市政府工作報告中消失，代之以「人口服務管理」。

但十八屆三中全會決定「嚴格控制特大城市人口規模」之後，北京開始高調提控制人口。

2013年底的北京市委十一屆三次全會上，市長、市委書記都表示，要堅決控制人口無序過快增長，要切實把北京常住人口增速降下來。2014年年初的北京市十四屆人大二次會議上，《北京市政府工作報告》首次將加強人口規模調控列入年度主要任務之一。

這樣的背景下，今年北京各區幼升小突襲式提高了門檻，將數以萬計的非京籍適齡兒童擋在北京校門外。在孩子們的身後，是大人——已經打算離開的學生家長胡斌說，「趕走一個小孩，至少能趕走兩個大人」。

不過，用調控隨遷子女入學資格的手段來控制外來人口，在北京人口控制史上這是第一次。中國社科院法學研究所研究員周漢華認為，「這是沒有辦法的辦法。」

突如其來的上學難題

居住在通州區的胡斌為了小孩上學，春節時就按照往年北京的要求，把「五證」都準備齊了，「各種證和證明材料二十多個，各複印了三份就花了一百多元，跟原件壘一起有20釐米厚。」他對南方週末記者說。

「五證」是指父母或監護人的在京暫住證、在通州實際住所居住證明、在京務工就業證明、戶口所在地鄉鎮政府(或街道辦事處)出具的在當地沒有監護條件的證明、全家戶口簿等證明證件。據《2013年北京義務教育階段入學工作方案》，需要在通州接受義務教育的非京籍適齡學童，在登記學齡人口信息後，持在京借讀證明及「五證」到居住地就近的小學聯繫借讀。三十多歲，夫婦倆來京工作十多年，在海淀區上班，公司幫其繳納正規社保。五一節放假，他們全家出去郊遊，晚上回家上網胡斌看到一則4月30日的《通州區非本市戶籍適齡兒童接受義務教育證明證件材料審核程序和標準》，其中要求非京籍幼升小兒童的家長「在我區務工就業」。

「當時有點詫異，也沒太當回事。」胡斌回憶說，但等到5月12日去街道辦事大廳去為孩子上學交審核材料時，「一下子就傻了」。保安讓社保跨區的家長「別排隊了」，胡斌連門都沒進去。

原來，今年通州區在「五證」細則中要求家長鬚在通州繳納最近一年的社保。這一條卡住了許多隨遷子女上學的機會——通州是北京著名的「睡城」，大部分居住在通州的外地人都在別的城區上班，社保一般都由僱主在工作地繳納。

另一條卡住眾多家長的門檻是居住證明，許多居住在小產權房等違建出租房屋內的外來家庭無法辦理暫住證。

除了通州，今年北京市各區都提高了非京籍兒童幼升小門檻，如豐台區要求父母一方在豐台務工，朝陽區要求家長雙方都在本區繳納社保，東城區甚至要求父母雙方都在東城務工並住在東城，昌平區則規定暫住證辦理日期必須在2013年之前。

要通過審核，胡斌有兩個選擇，一是捨棄已繳納十年累計金額數十萬元的海淀區社保賬戶，在通州找一家代理公司臨時掛靠，並補繳一筆社保。或者到海淀區想辦法開具一年以上的居住證明。

事實上，在朝陽和通州等區的政策出來後一個月內，真有家長為了孩子上學而捨棄社保，變換居住地，甚至「打飛的」回老家離婚——以繞開「夫妻雙方都在本區務工」的規定。

但家長們很快發現，5月1日之後臨時辦理的暫住證、補繳社保、離婚證明統統無效：暫住證上的來京時間要從辦理之日算起；社保記錄要與地稅完稅證明對應；臨時離婚也「白離了」。

一開始胡斌還寬慰自己別急，按照往年的情形，適齡非京籍兒童幼升小即使資格有問題，孩子的信息也會登記入教委的系統裡，到最後材料想辦法補齊，總會給安排一家或好或差的學校入學。但如今他已經絕望了，因為早過了5月31日的最後報名期限，而孩子的信息還沒錄入系統，「網上登記不上，去交材料人家不收」。

即使「五證」審核順利通過，也並不意味著拿到「非京籍適齡兒童借讀證」的非京籍家長就吃了定心丸。

6月中旬，海淀區四季青鄉田村中心小學和西山小學片區的180位拿到借讀證的非京籍幼升小兒童家長，被召集起來簽署一份「自願將孩子轉入尚麗外國語學院」的協議。田村小學和西山小學是離家不遠的公立學校，尚麗外國語學院則是遠在五環之外、收費昂貴且交通不便的私立學校。

家長們被告知，由於兩所公立小學一年級已招滿，他們的孩子必須轉入尚麗，後者將按公立學校收費標準招收這180名孩子，否則孩子連尚麗也上不了。

據悉，目前已有178位家長在上述協議上籤了字，「畢竟胳膊擰不過大腿。」一位家長對南方週末記者說。

北京市教委規定，6月1日到開學這段時間內，入學兒童有特殊情況還可以補審。但據南方週末記者瞭解，通州、朝陽等區的大多數街道鄉鎮目前已經不接收材料，這意味著相當多兒童已經被擋在了首都的公立學校校門外。

孩子太多還是學校太少？

民辦學校通州區紅星小學的一位老師告訴南方週末記者，今年該校還沒有招到一名有學籍的幼升小兒童，沒學籍的倒是來了好幾百，而去年該校招了230多個學籍學生。「今年一下卡死了，『五證』不合格不讓收，我們一個人招不上來，」他說，「6年之後我們就成黑學校了。」

辦學資格還沒有批下來的民辦打工子弟學校海淀永豐實驗學校，今年幼升小生源興旺。該校一位領導告訴南方週末記者，從6月15日開始招生，5天時間已經招收了近40名學生，當然全是沒有借讀證的五證審核不合格孩子，「往年這時候家長們也就來看看學校，沒什麼人報名。」他說，該校幾百名學生都沒有學籍。

人口學研究者、攜程網創始人梁建章近期在財新網上撰文指出，所謂入托難上學難，實際也是資源配置不當的後果。2012年北京小學入學人數只有14.2萬，不到維持人口更替正常數的一半，而小學在校人數只有72萬，只有正常水平的40%。換句話說，孩子沒有太多。「孩子如此之少，上學為何還這麼難？根源是對教育資源的投入嚴重不足。」

南方週末記者查詢北京市教委的網站發現，過去10年來，北京的小學學校數量和專任教師數量一直在減少。從有數據的2003年至今，北京的小學數量從1652所減至1093所，縮減了三分之一；小學教師數量減少的相對不多，從4.98萬人到4.87萬人。而這十年間，北京小學生入學數量翻了一倍，從8.23萬到16.58萬。

三分之一的小學主要是在2010年之前撤並的。自2003年到2010年，北京小學生的增長還不快，從8.2萬人到10萬人左右。2010年開始，人口加速湧入，北京才開始暫停撤並小學——但這四年間入學兒童數量足足增長了近6萬人。

不過，以往非京籍學生高考、中考或小升初被「卡」，重要原因可能在於教育資源緊張，但今年幼升小的突然收緊，這並非主因。

事實上，今年通州、朝陽的很多公立學校小學一年級招生規模比往年持平或減少。一位通州的教師告訴南方週末記者，今年通州公辦學校平均也就招收了往年學生數的三分之二，其中一所原計劃招20個班，實際只招了12個班，「但沒招滿也不敢收，違反規定」。

今年幼升小「五證」細則的制定者是各區政府，審核權也在政府。這種人口調控方式加劇了小學教育資源的結構失衡。

南方週末記者見到的一份文件顯示，朝陽區政府要求，「五證」細則要求的各項資質均須經過嚴格審核，由各街道和鄉鎮人社局、工商分局、房屋管理局、街道流動人口和出租房屋管理辦公室、公安分局、區教委和街道辦事處或鄉政府分工把關審核。

這種嚴格要求，引發了多次衝突，也引發社會輿論的關注。

政府也曾放寬條件。5月30日，通州區教委曾貼出一紙《通州區民辦小學招生工作介紹》，擬從6月3日起，通州14所民辦學校共招收1640名學生，其中規定民辦學校按北京市教委的規定執行「五證」標準即可，「審核由民辦學校自行完成，不許各委辦局聯審」。

但這份被非京籍家長視為救命稻草的民辦小學招生通知，卻沒有被實施。多位家長告訴南方週末記者，事後學校告訴他們，並沒有得到可以自行招生的通知。甚至有學生家長頭一天晚上得到鄉幹部的保證和民辦學校校長的首肯，第二天早上又被告知不可以辦理。

「我並沒有要求孩子進公立學校，我多交點錢只要求孩子在身邊上學就知足了。」一位家長說。

規劃之痛

依靠行政手段進行控制，就可以遏制人口嗎？

截至2013年底，北京市常住人口已突破2114萬，遠超2005年制定的到2020年實際居住人口控制在1800萬人左右的人口規劃目標。

北京人口增長最快的時期，卻是控制人口的措施最多、力度最強的近幾年。

近年來北京市控制人口的舉措包括遷出大企業與批發市場，「以業控人」，以及從2011年開始實施的限購住房、私家車搖號等。但這些門檻加上高房價、生活壓力和不宜居，卻並沒有阻擋北京人口增長的腳步。

從1998年至2006年8年間，北京市常住人口增加了358萬人，而從2007年至2013年7年間，增加了533萬人。

「中國國情裡最重要的特點就是城市的等級化，等級越高可利用的行政資源越多，公共服務條件越好，因此就業的機會也就越多，所以人們願意到大城市來，願意尋求就業和發展機會。」國家發改委城市和小城鎮中心主任李鐵認為。

比如，北京集中了全國最好的大學，而且北京500公里半徑以內沒有富競爭力的城市，東北、西北以及黃河以北的人畢業後的工作首選地就是北京。

梁建章近日在「北京該不該控制人口」一文中用數據表明，如果做橫向比較，北京的人口密度、土地和水資源承載的壓力都遠小於國內和國際上的大城市。他指出，北京之所以在交通、醫療、教育等方面面臨壓力，原因有二，一是北京周邊沒有形成與之配套的衛星城和城市帶；二是城市規劃和管理水平太低。

事實上，2005年《國務院關於北京城市總體規劃的批覆》中提出2020年北京市實際居住人口控制在1800萬人左右的目標，建設用地規模控制在1650平方公里。

「這份北京城市總體規劃，也是中國國情的產物。」中國城市規劃設計研究院一位學者向南方週末記者透露。修編規劃時，該院曾提出，北京將不會成為華盛頓、堪培拉那樣的小型政治文化中心，而會成為與巴黎、東京、首爾類似的超大型城市。他們推算到2020年北京人口將達到2400萬，並據此提交了未來北京的土地、交通、能源等配套設施規劃方案。

北京市城市規劃院的意見則恰恰相反，認為中央的政策是嚴格控制大城市，北京人口必將被控制在1600萬內。

兩方都堅持己見，談判的結果是按1800萬人上報國務院，但按照支持2000萬人口的需要來安排各項設施和用地。

實際上，2010年北京就已經超過了1800萬人口。

在周漢華看來，北京今天人滿為患，很多時候是「人為添堵」。比如北京有著全國大城市中最便宜的公用事業價格，北京的地鐵全線統一票價2元，公共汽車每人次0.4元，遠低於上海、廣州等特大城市。北京的水價5年沒有上調過，而上一次調價僅上調了0.1元每立方米。

與人口問題相關的城市政策，往往因頭痛醫頭腳痛醫腳的施政模式而陷入左右手互搏。比如北京在2011年對住房和私家車進行限購之前，曾經在2009年國際金融危機來臨時，配套「四萬億」出台了一系列刺激外地人來北京購房的政策，如調低首付比例和貸款利率，催生了大量來京置業的房叔、房姐。同期還出台了小排量車減購置稅的刺激購車政策。

不過，北京作為首都，在人口控制方面確實也有其難言之苦。一位學者告訴南方週末記者，北京每年新增戶籍人口10萬人，北京市僅能控制1萬人，另外9萬由中央部委控制。

周漢華認為，北京市政府控制人口的根本動力，來自為其財政減負。

由於我國實行分灶吃飯的財政體制，地方教育、交通、醫療等民生支出，很大程度上由地方政府負擔。常住人口越多，財政所需補貼的公共支出也就越多。2012年北京市級財政支出為2849.9億元，78％用於民生領域。2010年北京市轄區人均財政支出為18892元，分別是其外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區人均財政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。

沒有結束的尾聲

不管這場人口控制的原因如何，目前看來，壁壘沒有半點鬆動的跡象。

6月16日，北京市又宣佈取消小學初中自主招生權，全面啟用小學和初中入學服務系統，嚴格信息採集和學籍管理，「通過實行嚴格的計劃管控，取消學校自主招生權」。

南方週末記者未能通過公開電話聯繫上北京市、朝陽區、通州區教委及政府。

而已經陷入絕望的非京籍家長則在各自選擇，有人留下傷心的打油詩後變賣家產捨棄事業回到原籍，有人明知道沒有贏的希望，也準備起訴政府違反憲法和教育法，「為了明年、後年入學的孩子們」。

胡斌這一個月都跟公司請了事假，成天在通州新華大街區教委門前轉悠，也沒有明確目的。十多年前大學畢業剛來北京時，計算機專業畢業生交3萬元就能辦北京戶口，他沒好意思跟父母要錢，如今非常後悔。

他和妻子見證了通州和北京十多年的巨變，如今卻因為孩子上學馬上要離開北京了。夫婦倆從沒跟孩子提過這事，只是描繪老家的美好，「肯德基、麥當勞都有」，但孩子前幾天突然問了一句，「爸爸，你社保的問題解決了嗎？」

說起這些時，2003年SARS時曾衝進佑安醫院做志願者的胡斌，眼裡噙著淚花。

（應採訪對象要求，胡斌為化名）