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國家新型城鎮化綜合試點啟動 重點在鎮改市

學者高旺：基層政府存升級沖動 鎮改市不能“拔苗助長”

目前，在一些經濟發達地區，隨著城鎮規模(人口規模和經濟體量)不斷擴大，成為特大鎮，即在人口吸納能力、經濟集聚能力和經濟規模等方面，已經達到甚至超過過去的城市設置標準，但在行政級別上仍然屬於鎮級，在管理體制上仍然采取傳統的管理農村的模式。

國家發改委今年4月發布《國家新型城鎮化報告2015》顯示，當前我國很多特大鎮具備城市的體量與特征。其中鎮區人口超過10萬的特大鎮有238個，超過5萬的有885個。這種行政管理體制限制了地方社會經濟的發展。針對這一問題，國家出臺了一系列相關政策和解決方案，包括特大鎮改革、小城市試點培育、修改設市標準，特大鎮設市等。

這些舉措是否能夠解決這一問題，將會給當地經濟以及中國行政體制帶來怎樣的影響，未來又將呈現怎樣的發展趨勢?

就上述問題，《第一財經日報》記者近日以書面形式專訪了中國青年政治學院公共管理系教授高旺。

基層政府主要是為經濟利益和政治地位

第一財經：目前鎮改市的條件和標準是什麽?應如何設置?

高旺：關於鎮改市的標準，目前的設市標準是民政部1993(國發[1993]38號)年制定的，主要涉及非農人口數、比例，非農產值比例及基礎設施標準等。對於鎮改市的規定是：“少數經濟發達，已成為該地區經濟中心的鎮，如確有必要，可撤鎮設市。設市時，非農業人口不低於十萬，其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於八萬。地方本級預算內財政收入不低於人均五百元，上解支出不低於財政收入60%，工農業總產值中工業產值高於90%.”

現在的情況已經發生了很大的變化，城市體系內部的結構已經很不合理，理應修改設市標準，將一些符合條件的鎮改為市。2016年4月，國家發改委就推進新型城鎮化的重點任務和《國家新型城鎮化報告》有關情況舉行新聞發布會，規劃司司長徐林表示，今年準備加快出臺設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為市。

一般而言，在我國，人口在10萬人以上的鎮可以稱之為“特大鎮”，特大鎮在人口規模上甚至超過了部分縣級市。一些人主張以10萬人劃線，之上設縣級市;5萬以上人口設鎮級市。至於鎮改市的標準和條件中，人口密度和規模當然重要，但業態和經濟規模也是重要的因素。一些中西部地區的鎮，人口不少，但缺乏產業的聚集。有不少地區，經濟總量不少，但主要來自土地交易，缺乏可持續性的特色產業，只是暫時的虛假繁榮，難以成為“鎮改市”的經濟指標。

在其他硬件方面，基礎設施、環境因素及服務水平都是設市的基本條件。此外，鎮改市還應考慮商業傳統、歷史文化等軟件因素。城市是一個政治、經濟、社會、文化、環境的綜合體，能夠在各方面滿足人們的物質、文化的需要，這樣才能“宜居”，吸引人、留住人，形成人口、產業聚集的社區。至於具體的改市條件，應綜合考慮各鎮的實際情況而定，不宜過於具體、明晰。

第一財經：小城市試點培育、特大鎮改革，設定市標準等(鎮改市)這些方案是否可行?會取得哪些成效?

高旺：上述幾種思路，可看作目前有關城鎮化的具體設想，並進行了一些試驗。從若幹地方小城鎮培育試驗的效果看，基本都認為此類改革促進了發展。這主要表現在：試點建成區面積、常住人口增加，生產總值、財政收入、農民人均收入增長，權力下放，百姓便利(青島李哥莊鎮);GDP、稅收收入、固定資產投資增長，城鄉居民收入差距縮小(浙江省湖州市吳興區織里鎮);生產總值、工業總值、進出口額增長(東莞市長安鎮)。

第一財經：上述這些方案在取得成效的同時又會存在什麽瓶頸和局限?

高旺：國家出臺的這一系列方案和政策確實取得了良好的成效。但應當指出的是，上述一些效果主要是在政府優惠政策和大量投資和支持的條件下，所取得的一些經濟方面的短期看得見的效果，長期來看還有待觀察。

如青島在小城市培育項目試驗中，在人事、財政、稅收、土地指標使用等方面所給予大量優惠政策，經濟社會管理權限得到下放。這是在政府主導和推動下的城市化項目，而少有當地民眾的積極參與。為什麽基層政府對培育小城市和“鎮改市”感興趣，並不遺余力的推動?除了有國家城市化戰略的政策背景考慮，主要是經濟利益和政治地位提升的考慮。從前面一些試點地區的宣傳看，主要強調的是經濟的數字。且不說，特殊的政策和大量的經濟支持是否獲得了對稱的收益;單就征地拆遷、農民上樓等方面看，被動的城鎮化，卻造成了更多的社會政治沖突。

鎮改市應謹慎而為

第一財經：在推動鎮改市的過程中，會受到哪些因素的制約?

高旺：就鎮改市來說，它不僅是名稱的變化，實則牽涉到體制機制和現代城市管理等一系列的變革，因而受到諸多因素的制約。目前我國市制包括直轄市—副省級城市—地級市—縣級市多級，如果再加一層副縣級，管理層級過多，必然影響效率。從鎮改市與一般行政建制縣的關系看，由於市的經濟政治地位上升，可能會與縣爭奪資源，產生沖突，增加管理成本。如果把“鎮改市”計劃單列，實行省轄縣管，權限相當於縣級，同樣會增加管理成本，也會導致財政上繳層級混亂，及其他方面的沖突。

此外，鎮改市後，與所輻射區域的鄉鎮上是什麽關系?如果與原下鄉村區域社會領導關系，可能會重複市管縣體制的弊端(並沒有帶動鄉村，反而侵奪了鄉村的資源);如果城鄉分治，則不僅難以實現城鄉統籌，也會造成資源爭奪與對立，最終限制市鎮的發展。

另一方面，鎮改市的管理不同於一般建制鎮的管理。城市的特點在於人口高度集聚、工商產業集中，教育、文化發達，而且往往也是基層政府的治所，因而社會分工複雜，必然存在著多元的需求，產生了城區分工、垃圾處理、生活服務設施、市政建設與管理等特殊的服務需求。這就需要諸如城市規劃、市政建設維護、環境綠化、公園、學校、商店等服務設施，及政府的城市管理、行政管理及公共服務能力的適應。“小城市”項目多，任務重、人員不足，這不僅需要增加行政管理的成本，更需要規劃、建設、金融等城市管理與專業技術人才的供給。而這些方面都面臨著一些瓶頸因素。

第一財經：簡政放權、擴權強鎮的核心和方向在落實過程中會存在哪些困難?

高旺：從試點縣鎮的擴權強鎮實驗看，大多通過委托、授權、代辦等方式，授予了行政審批、監督服務事項等一批社會經濟管理權限，但對小城鎮發展最為關鍵的城市規劃和土地指標調配權限沒有下放，部分權限鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格，遭到執法對象的抵制，從而制約了實驗鎮政府的職責履行和社會經濟發展。因而，“即使被賦予了與縣級幾乎對等的行政權限，這些特大鎮在發展過程中仍然遇到不少問題和挑戰。”上述體制帶來的困境，必然限制鎮改市所能取得的預期效果。

從基層社會經濟基礎看，盡管試點鎮已經具備一定的經濟基礎，但農村地區社會組織還很薄弱，具有能夠承接政府職能的社會組織和企業還很弱小，因而市場化及多元融資模式的公共服務模式的效力有限，多中心的城市治理模式難以行得通，因而城鎮政府的治理不得不依靠行政的運作，從而又難以擺脫上述的行政困境。

因而，鎮改市應謹慎而為，采取漸進的策略，避免大呼隆的一齊上馬。條件成熟的地方，可先行先試。條件不足的地方，可以先行對大鎮進行改革，擴大鎮的管理權限。

第一財經：中國的行政體制改革，尤其是鎮改市領域，將來會呈現怎樣的發展趨勢?

高旺：從長遠看，城市化是現代化的基本方向。通過發展小城鎮，走中國特色的城市化道路，是必然的選擇。但是，一些基層幹部，受到全能政府觀念和官本位思維的深刻影響，認為權力是無所不能的，靠行政的推動，沒有什麽做不成的，因而往往不考慮當地的實際條件和現實基礎，盲目地搞“拔苗助長”式的升級沖動。

如前所述，這種行政主導的鎮改市實驗，往往帶來嚴重的後果。因而，以鎮改市為中心的行政體制改革，必須謹慎而為，循序漸進。

人民日報談鎮改市：錢權人地都不夠 體制改革需突破

8月22日，人民日報發文談鎮改市問題。文章指出，鎮改市對當下中國經濟發展和城鎮化進程有很重要的意義。但目前來說，鎮改市的難點在於，錢、權、人、地都不夠。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵也坦言表示這些問題的確存在。李鐵表示，特大鎮未來發展的核心不是等級色彩濃厚的“放權”問題，而是一個“還權”的過程，應該回歸到城市的本質——建立城市間平等的競爭關系上來。

國家發改委副主任胡祖才認為，培育新生城市，不是簡單的特大鎮改市，更重要的是要探索城市的新型管理模式，既要探討具體設市的路徑、模式，更要探索新型城市管理的方法。“不能走升格、翻牌、大幅度增加管理人員的路...要走小政府、大服務的模式。”

在專家們看來，培育中小城市有助於推進農民工的市民化，解決他們“融不進大城市、回不去農村”的糾結。

以下為全文：

國家發改委發布的《國家新型城鎮化報告2015》顯示，當前我國鎮區人口10萬以上的特大鎮有238個，超過5萬人的有885個。隨著人口和經濟規模的快速增長，一些特大鎮的發展逐漸受到現有體制機制的束縛。“小馬拉大車、大腳穿小鞋”，是這些特大鎮負責人對工作難處的形容，而撤鎮設市則成為破除體制機制障礙以及推進新型城鎮化的一條途徑。

什麽樣的特大鎮具備設市的條件?特大鎮設市有沒有標準路徑?中小城市培育還面臨哪些障礙?記者近日進行了調研。

錢、權、人、地都不夠，特大鎮發展難題不少

位於東海之濱的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮，是改革開放浪潮中先富起來的農民自費建起的一座城。從建鎮之初的5個小漁村、8000多人口，發展至今已是常住人口43萬、財政總收入23.2億元的經濟強鎮。但隨著人口規模的擴大、經濟增長加快，龍港也不例外地陷入責任大、權利小的發展窘境。

限制體現在哪兒?一是財權小，財政資金大部分上繳，與事權不匹配，建設資金、城鎮化成本難以負擔;二是事權小，比如執法權限等管理權限不夠;三是“地權”小，土地管理權限小，建設用地不足;四是“人權”小，人員編制不夠，難以吸引人才。

在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來，這些問題確實存在。由於中國的城市存在行政等級關系，這些人口和財政收入水平都堪比一個中小城市甚至大城市的建制鎮處於行政等級的最底層，沒有辦法履行一個城市政府的正常管理職責。“比如廣東東莞的長安鎮，鎮區外來人口57萬，本鎮人口僅4萬，財權上繳的話如何解決如此龐大的外來人口的公共服務問題呢?”

李鐵認為，特大鎮作為新生中小城市最主要的對象和來源，鎮改市能補上我國目前城鎮化進程中的短板。當前中國城鎮化進程中最短缺的就是中小城市，原有的小城鎮長大了，但是新的小城市還沒有出現。“新生中小城市的培育方面，我國與發達國家相比確實存在巨大的差距，這也正說明還有非常大的潛力。”

撤鎮設市不能走升格翻牌的老路

2014年底，農民造城的樣本龍港鎮有了一個新身份——全國最早的兩個鎮級新型城鎮化綜合試點之一，它要探索從鎮到市的發展新模式。

蒼南縣委書記黃壽龍介紹，在成為試點後的一年多時間里，龍港鎮開展了一系列擴權提效的創新改革。比如龍港在年度用地指標、新增建設用地指標、農轉用等方面享有縣級權限，還具備了一定的改革人事權。

龍港鎮

像龍港一樣，很多特大鎮通過擴權增添了發展活力。湖南瀏陽大瑤鎮享受了財權下放的“雙返”政策，新增收入的80%、土地出讓金的80%返還給鎮里，大瑤鎮黨委書記周森源告訴記者，稅收返還後的資金主要用於基礎設施建設和產業轉型升級，大瑤鎮基礎設施投入逐年遞增1.2億至2億元。山東青島李哥莊鎮黨委書記劉瑛也表示，權限下放、政策傾斜促進了當地特色產業發展，目前鎮里著重打造“互聯網+傳統產業”的新業態，全鎮從事電商人員已達3萬多人。

今年，“擴權強鎮”被寫入《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若幹意見》中。《意見》明確指出要給鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級行政管理權限，允許其按照相同人口規模城市市政設施標準進行建設發展，並同步推進特大鎮行政管理體制改革和設市模式創新改革試點。

試點取得不小的進展，但一些鎮發現目前仍有不少難以突破的瓶頸。東莞虎門鎮反映目前鎮里非戶籍人口公共服務均等化仍然缺乏分擔機制，虎門鎮鎮長曲洪淇以教育經費為例算了筆賬，鎮辦小學中59.8%的人是非戶籍人口，按照義務教育的要求人均建設面積1.5平方米、人均經費2萬元左右，光算這兩筆費用都要約33.4億元，“對我們一個鎮來講負擔很沈重。”

還有一些鎮發現，推行一些行政管理體制改革後，管理水平還是難以跟上。江蘇蘇州吳江區盛澤鎮承接了部分縣級管理權限，雖然當地百姓辦事方便了，但由於人員編制未增加且缺少專業型人才，部分人員不得不一崗多職，往往還得聘請編外人員。

國家發改委副主任胡祖才認為，培育新生城市，不是簡單的特大鎮改市，更重要的是要探索城市的新型管理模式，既要探討具體設市的路徑、模式，更要探索新型城市管理的方法。“不能走升格、翻牌、大幅度增加管理人員的路，這不符合中央改革的方向，必須要創出一條新型管理模式，要走小政府、大服務的模式。一定要提高行政效率，控制行政成本。”

鎮改市不能一哄而起，要有序推進

在專家們看來，鎮改市對當下中國經濟發展和城鎮化進程有很重要的意義，推進步伐應該更快一些。“在當前經濟下行壓力較大的形勢下，特大鎮改市是穩增長、擴大民間投資很重要的抓手。”全國人大財經委員會副主任委員辜勝阻認為，鎮改市後自然會有大量的民間投資進來。2015年浙江省36個小城市培育試點鎮投資增速就達20.2%，高出全省7個百分點。同時，他表示培育中小城市也十分有助於推進農民工的市民化，解決他們“融不進大城市、回不去農村”的糾結。

進一步推進特大鎮改市，李鐵認為還需要體制改革取得更大突破。“鎮改市體制上的核心問題是要思考等級化的管理體制需不需要打破，由於利益的固化，各級城市不同等級，導致改革的難度加大。”李鐵表示，特大鎮未來發展的核心不是等級色彩濃厚的“放權”問題，而是一個“還權”的過程，應該回歸到城市的本質——建立城市間平等的競爭關系上來。李鐵認為，是時候適當調整行政區劃體制來適應以人為本的城鎮化變革了。

加快推進改革絕非一哄而起，專家們特別強調“有序”二字。辜勝阻表示，歷史上有過教訓，上世紀90年代縣改市之所以停滯了，就是因為改革一哄而起出現了一些虛假現象，特大鎮改市一定要根據特大鎮自身的條件以及功能定位來綜合考慮是否設市，中小城市的形成要依靠市場的力量，政府起的是引導作用，要有序地通過強基、擴權、改制、增民、完善基礎設施和公共服務等一系列步驟來逐步發展中小城市。

胡祖才同時強調，特大鎮主要是在改革開放的過程中依靠市場力量發展起來的，民營經濟聚集使得特大鎮各具特色。因此，特大鎮設市沒有統一的模式，必須要遵循當地的發展規律，註重發展特色產業，因地制宜來提升城市、城鎮的生命力。

“鎮改市”獲政策驅動，六級城市體系可破行政難題

目前，沿海發達地區一些經濟總量高達數百億上千億、人口眾多的鎮，往往存在“大腳穿小鞋”的窘況。在不久的將來，這一格局將得到明顯改變。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平10月11日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議並發表重要講話。會議審議通過的一批意見和方案中，有《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》。在經濟發達鎮行政管理體制改革方面，會議強調“擴大經濟社會管理權限，探索建立簡約精幹的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發達鎮實際的財政管理模式”。

這意味著經濟發達的“超級鎮”進一步擴權在即。“鎮改市”或許很快啟動。多位專家接受《第一財經日報》記者采訪時表示，“鎮改市”方向可往“縣級市”走，或參照現有的計劃單列市形式，采取“省轄縣管”的模式。

超級鎮將繼續擴權

深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革，這意味著，未來像龍港、容桂、盛澤等沿海超級鎮將繼續擴權的腳步。

目前江蘇、浙江、廣東的一些特大鎮，如佛山的獅山、容桂，溫州的龍港，蘇州的盛澤等鎮，人口規模動輒在50萬以上，工業產值遠超中西部很多縣甚至地級市的水平，但管理體制仍是鎮級，這些年來能下放的行政管理權限已基本下放。囿於鎮級的行政管理體制，發展受到極大限制。

例如在容桂街道，以前公務員編制不到80人，卻要負擔相當於一個縣人口的公共服務，典型的“大腳穿小鞋”，為此容桂不得不長期以聘請“社工”的方式，解決基層行政人員不足的問題；同時又要為區內50萬人口和上萬家企業提供服務，但由於缺少相應的行政權限，“責任如西瓜、權限如芝麻”，公共服務很難跟上。

同樣情況也出現在浙江織里。《第一財經日報》記者7月在織里鎮調研時了解到，當地社會管理任務很重，但現有的工作力量遠遠無法滿足日常工作管理需要。該鎮公安分局去年以占全市4.9%的警力承擔了全市約14%的接處警量。

南方民間智庫副主席、廣東省體改會副會長彭澎對《第一財經日報》分析，這幾年特大鎮的行政管理體制改革，都是賦予特大鎮一些縣級管理權限，但盡管如此，特大鎮仍然存在名不正言不順的問題。

面對這樣的情況，廣東、浙江等地曾先後提出要推進鎮改市。2014年，廣東省住建廳公布的《廣東省新型城鎮化規劃(2014—2020年)》征求意見稿，提出把珠三角地區符合條件的少數“巨型鎮”升格為市，在不調整行政級別下賦予相應的經濟社會管理權限，大力推進強鎮戰略。而早在2010年2月，浙江溫州就提出要努力把5個試點強鎮建設成為鎮級市，包括下屬的樂清柳市鎮、蒼南龍港鎮等。

佛山容桂

如何“鎮改市”

鎮改市，是小城市培育的終極目標。不過，到底是改為鎮級市，還是獨立設置為一個縣級市，或者有其他方式?

對於鎮級市，不乏支持的聲音，但反對的聲音也不少。國家行政學院教授竹立家認為，特大鎮改市的方向應是縣級市。比如一些30萬、40萬人口的特大鎮，符合設置縣級市的標準，就應該改成縣級市。“如果是鎮級市，本身還是個科級單位，行政管理、治安管理等方面編制還是受到很大限制，無論是管理水平、方式還是存在很大問題。”

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞也認為，將特大鎮改為鎮級市的意義不大。“幾十萬人口的特大鎮即便改為鎮級市，本身還是個正科級單位，只能有一個派出所，還是管理不過來。”他也認為，鎮改市的方向應當是直接升格為縣級市。

實際上，特大鎮直接升格為縣級市的現象也不乏先例。但這種做法同樣會存在很多障礙，一是獨立成縣級市會一下子增加很多行政管理成本，另一方面這些特大鎮所處的縣要分出這麽大一塊，也不願意。

有鑒於此，不少專家提出，未來鎮改市可以參照現有的5個計劃單列市的形式，采取“省轄縣管”的模式，賦予其“計劃單列”的權限，給特大鎮的權限相當於縣級，其管理權限、部門設置、人員配備按照縣級市配備，但是管理還是歸所在縣管。

在行政級別上，現有的深圳、廈門、寧波、青島和大連5個計劃單列市為副省級城市，在經濟社會發展方面享有省級管理權限。照此模式，特大鎮未來計劃單列後，也有可能成為副縣級城市，不少人士認為這是一個比較可行的方向。至於計劃單列後如何上繳財政給所在縣，可以確定一個合理的比例。

如果計劃單列的副縣級市得以設立，未來我國城市體系中，將出現6級城市體系，即直轄市—副省級城市—地級市—副地級市—縣級市—副縣級市的城市體系。

彭澎說，特大鎮改市目前仍沒確立依據，是根據經濟總量、人口規模、區劃板塊還是其他因素，這都需要加快頂層設計，在進行試點的基礎上總結經驗加快推進。

辜勝阻：特大鎮改市如果要有級別 就是副縣級市

全國人大常委，財政經濟委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻表示，特大鎮改市，不應該是縣級市，但也不能是鎮級市，所以應該是縣管市。

10月16日舉行的“複旦首席經濟學家論壇”上，辜勝阻說，“這個縣管市，我們就是說不應該要有什麽級別，如果要有級別的話，就是副縣級市。”

10月11日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議並發表重要講話。會議審議通過的一批意見和方案中，有《關於深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》。

會議強調，深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革，要圍繞加強基層政權建設、鞏固黨的執政基礎，擴大經濟社會管理權限，探索建立簡約精幹的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發達鎮實際的財政管理模式，創新基層服務管理方式，構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制，進一步激發經濟發達鎮發展內生動力。

這也意味著，經濟發達鎮將會進一步擴權，“鎮改市”或許很快啟動。

“鎮改市”與中國的城鎮化進程密切相關。

辜勝阻說，此前的城鎮化更多是半城鎮化，就業在城市，戶籍在農村，勞動在城市，家屬在農村，生活在城市，家庭在農村。現在農民工在城市擁有自己住房的比例只有10%，在觀念方面是過客心態、邊緣化心理，是一種非家庭式的遷移，導致6000多萬留守人員。

也因此，“十三五”推進城鎮化，要從以地為本的城鎮化，轉向以人為本的城鎮化。改變農業轉移人口的過客心態，讓兩億多農民工更好地城鎮化。

在推進城鎮化的路徑上，要實現就近城鎮化，就需要做多小城市。但是，辜勝阻說，小城市是中國城鎮體系的最大短板。

辜勝阻說，中國二十萬人以下的城市，1998年是370個，但到了2014年只有240個，負增長130%。“小城市不發達，大量的人湧入北京、上海，還有房價上漲四小龍。”

因此，辜勝阻認為，城鎮化就是要讓城市成為主平臺，發揮核心城市輻射帶動作用，以大帶小，大力提升城鎮化的聚集效應和規模效應，同時積極培育新生中小城市，大力發展五線城市，縮小特大城市。

所謂的五線城市，辜勝阻表示，就是新生的小城市，比如浙江的橫店、龍港。“叫龍港鎮所有的人都流走了，一改市所有的人回來了，資本也回來了，所以是鎮還是市，完全不一樣。”

龍港鎮地處溫州南部，總人口達50萬。2015年，全鎮實現生產總值226.9億元，工業總產值407.8億元，財政總收入23.2億元。

辜勝阻說，這些五線城市是就近城鎮化的戰略支點，實現區域城鄉統籌的重要抓手，優化城鎮空間布局重要節點，發展方式轉變的關鍵對象，人居環境優化的重要載體。

如何推進有序的鎮改市?辜勝阻說，就是強基、擴權、賦能、改制、控本，最後是正名。“我們把鎮改為市，這一項工作可以擴大內需，可以實現我們城鎮化體系的優勢。”

辜勝阻表示，特大鎮改市，不應該是縣級市，否則就非常敏感。比如龍港鎮如果改為縣級市，就要從其所屬的蒼南縣獨立出來。但也不能是鎮級市，否則就矮化了，所以應該是縣管市。

不過，對於農民工市民化，辜勝阻說，調查顯示80%的年輕農民工不想改變戶籍，不想落戶，最希望的是拿到居住證，而且是有真金白銀的基本功能，特別是教育。

所以，“我主張差別化落戶，對於不願意落戶的人，辦居住證。”