金融街「大戰」地方官
http://www.infzm.com/content/93776「要是債發不出來，市長、縣長們可真要跪了。」接連幾個月，跑遍了湖南、內蒙古、江西，見了十多位市長、縣長、區長之後，一家券商投行部的高級經理郭松（化名）不禁感慨道。
從2013年8月1日起，國家審計署開始了對地方債務第二次全面摸底，而且審計範圍前所未有地擴大到包括鄉鎮在內的五級政府、四萬多個審計單位。無論是中央，還是地方，甚至全世界，都在屏息等待這次摸底結果。
然而，資本市場已經提前亮起紅燈，風向標就是地方政府用以融資的重要工具城投債——2013年7月，城投類企業債發行規模觸及年內單月發行量最低點，僅發行351億，而在年初，這個數字都突破千億。
不僅是城投債，在地方政府的每條融資道路上，金融機構們都正在小心地「排雷」。
金融圈排雷
「你以為政府不會借高利貸？逼急了啥錢他們都敢要。」
2013年，郭松總是在出差，「雖然忙，卻忙不出幾單。」據他描述，大環境不好，一些平台公司出現了兌付問題，讓城投債驟然緊張起來。最近的風聲更緊了，公司甚至利用晚上的時間，加班加點地給一線員工加強風險控制培訓。
希望摸清家底的不光是審計署，多家金融機構也私下對地方政府風險進行排查，例如平安證券就曾會同平安信託、平安證券的固定收益部、風控部門，集體把脈。
據南方週末記者瞭解，已經有信託公司對政府基礎設施類信託項目的規模進行額度控制，達到額度的地方不得新增項目，要等到空出額度才能繼續做。
城投債和基建類信託項目是過去幾年地方政府融資的重要渠道。
這種模式源於1991年。當時國務院進行第一輪政府融資體制改革，要求地方政府不再直接負責基礎設施建設，而是將其公司化運作。地方融資平台，即城投公司，自此成為地方政府重要的借債主體。
政府用土地的未來收益作為擔保，通過城投公司發債等方式募集資金支付徵地補償費、進行基礎設施建設，將「生地」變成「熟地」後再出售，獲得財政收入，然後通過財政補貼或返還等方式注入城投公司用於還債。
在這個鏈條中，城投公司的償債資金主要來自地方財政，而地方政府的債務究竟有多少，城投公司成為外界觀察的一個重要窗口。
「有的縣級城市，經濟體量不大，但資金需求飢渴，風險明擺著，大家要保持足夠警惕，不能光顧著管理費高些，讓銀監局整天盯著。」一位信託公司的風控部老總如此總結。
郭松的工作任務因此增加了很多，每到一個地區，他都得想方設法和當地銀行的人交上朋友，因為銀行對當地的融資信息最瞭解。此外，他還要到處打探，當地是否在通過社會集資等方式融資，甚至短期拆借高利貸。「你以為政府不會借高利貸？逼急了啥錢他們都敢要。」他說。
承諾到期做的事情沒有做到，履約和償還條件沒有堅持，都會馬上引起市場警覺。
例如，九江市財政為城投債設立專項償債基金賬戶，每年從市財政預算內收入中逐年提取，用於保障還本付息。2012年九江市沒有將資金打入約定的監管賬戶，評級機構也因此下調了評級。
事實上，未來兩年，尚未到城投債的償付高峰，中誠信國際發佈的數據顯示，城投債到期償付主要集中在2016至2020年。
離中央越近的地方越安全
平台公司的級別高低，是資本市場判斷錢給誰的第一要素。但現實是，越是級別高的地方，找錢的方式越多，而越是「不安全」的地方，越需要錢。
「離中央越近的地方受中央救贖的可能性就越大。」中誠信集團董事長毛振華說。在我國現行財稅制度下，省級政府享有對下級政府財政收支的裁量權，因此級別越高的政府，往往財政收支狀況越好，能支配的財政資源、政治資源更多。
這便成為資本市場上判斷錢給誰的第一要素。
也就是說，平台公司的級別高低，是金融圈裡首要的考慮。省級（直轄市）大於副省級大於地區（地級市）大於區縣級。在區縣級裡，百強縣前五十名以及經濟財政實力與這個標準差不多的區則會被優先考慮。
越是級別高的地方政府，找錢的方式越多，而且一旦出現風險也容易找到接盤的銀行、資產管理公司等。
但另一個現實卻是，越是不安全的地方政府，借債的越多——市級以下的政府性債務餘額增速要高於市級以上地方政府，這是因為，級別越低的地方政府，對融資平台的依賴性更強。
一些信託公司已經將政信業務重點下移到百強縣前70名左右，75名之後則一律不考慮。
根據國家審計署2011年6月發佈的審計公告，2010年中國的廣義政府債務率（中央政府債務+地方政府債務）為59.2%，低於國際通用臨界點——90%。
但根據國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧的計算，地方政府性債務佔所有政府債務的比重水平卻高於美國、法國、英國和日本等國家。地方政府最寬鬆計算（省、市、縣債務+鄉鎮債務+養老保險隱性債務+公路債務）的債務餘額佔我國政府全部債務的一半以上，最保守的算法（省、市、縣債務）也達45.11%。
宏源證券分析師鄧海清長期跟蹤地方政府債務數據，他統計，2012年，從資產負債率來看，天津、北京、陝西和四川的城投公司的整體債務風險最大，整體資產負債率均超過65%。
中融信託的一位信託項目經理說，「西部地區的風險要大得多。西部地區雖然有礦產資源，但都是央企控制，地方插不上手，收資源稅不如賣地來得快。」
據一位信託經理透露，目前最受青睞的平台項目往往是那些國家級開發區，或者省級重點開發區。這些都是地方政府的寶貴資源，即使出現風險，地方政府一定會力保，因為這種信用損失會成為政府班子的責任，且遠遠高於違約風險。
碰都不能碰的地方
這樣的「高危之地」，在金融機構的名單上越來越多。
一些地方，被金融機構們劃為「碰都不能碰的高危地區」：目前市場上平台公司融資成本約在11%-12%，優質的地方融資平台可以到10.5%。如果平台的融資成本達到13.5%-14.5%，便會引起信託公司的警惕，收益越高意味著風險越大。例如天津、重慶以及一些融資規模較大的縣市，都是讓大家神經繃緊的地方。
以浙皖交界的安吉縣為例，一位信託公司的風險部高級經理告訴南方週末記者，平均融資成本已經達到14%。
據他們瞭解到的情況，安吉縣從2012年開始，密集發行信託和有限合夥基金。目前，通過公開信息查到的存續信託和有限合夥融資規模就有28億元，這還不包括銀行貸款，以及沒有公開的有限合夥基金和單一信託。這些融資會集中在2014年兌付，那年要償還的債務本息至少超過32個億（2012年安吉縣財政收入僅為21億）。
這樣緊繃的狀況，讓大的信託公司紛紛撤出那裡。
類似這樣的「高危之地」，在金融機構的名單上越來越多。
2013年上半年，評級機構下調了重慶交通旅遊投資集團（以下簡稱重慶交旅）、石家莊城投集團、新疆投資發展集團、內蒙古高新控股、廣州建投公司的主體評級。
比如，評級機構發現，重慶交旅下屬的二級公路已於2009年5月起取消收費，相關債務的還本付息由中央及當地財政撥款承擔，並以公司儲備土地的出讓收益作為重要資金保障。然而，政府注入重慶交旅的儲備土地絕大部分為不可利用的土地。
小心蘿蔔章
在找錢的路上，地方政府挖了各種各樣的陷阱。
與地方政府鬥智鬥勇，於是成為金融機構們最近的主要工作。
最讓機構提心吊膽的是地方政府使出的瞞天過海大法，這也使得地方債的未來償債能力充滿了不確定性。
2012年末，四部委聯合出台《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（463號文）。這份文件規定，地方政府將土地注入融資平台公司必須經過法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，融資平台公司必須及時足額繳納土地出讓收入並取得國有土地使用證。
不過，地方政府挖了各種各樣的陷阱。在郭松參加的風控培訓中，讓他印象最深的是針對地方政府的違規擔保的提醒，特別是對政府文件的法律適用專門做出說明。
「地方政府出了兜底函或者差額補足協議，有的還有人大文（所謂的人大文是指由人大常委會出具的項目融資的認可），但是大家千萬不要將此作為尚方寶劍。」
他提醒，根據擔保法的規定，政府機關以及事業單位不能進行擔保。因此，資金償還無論是有「人大文」還是「財政函」，在法律上都站不住腳。即便償還的來源列入財政預算，也要看是否納入本年度預算，因為每年的預決算都需要人大審議，而信託項目的存續期基本上在一年以上。
擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，自此變成了檯面之下的「抽屜協議」（地方政府承諾到期回購）。「大家對此不能有依賴，依靠這些蘿蔔圖章風險很大。」
一位券商人士考察山東項目的時候就發現，地方政府把林權注入地方融資平台，但實際上山坡上只種了幾棵樹，明顯注水。
一些地方政府為了做大地方融資平台的資產規模，會將國有企業變為融資平台的子公司。但真到了無法償債的一天，平台和國企是同級單位，想要處置國企的資產變得非常困難。
中誠信國際信用評級公司的評級人員就曾發現，被合併的國企根本不知道上級變成了融資平台，工商登記是偽造的，也沒有去國資委辦過手續。
毛振華說：「民營企業可以用詐騙罪追究責任，地方融資平台用公家的名義借錢，敢於違法，卻不受追究。」
即使是看起來最為穩妥的一類——有土地抵押的，風險也無處不在。上述承銷城投債的券商人士向南方週末記者表示：「雖然有土地抵押，但是什麼土地，就不敢深究了。」
例如，注入的土地很多沒有經過招拍掛，即所謂的「一塊錢土地證」，手法通常是地方上下串通，弄一套假的土地出讓合同以及收付憑證。或是沒繳納或不足值繳納土地出讓金以及相關稅費，需要在拍賣過戶的時候補交。
在地方政府的地盤上，一旦遇到兌付風險，便會更加麻煩，想要通過司法途徑拍賣土地，往往是下下之策。
「跟地方政府打官司，會被拖死。即使打贏了官司，過戶辦手續還是要地方政府批，得罪了地方政府，土地掛出去，也沒人敢接。老虎屁股摸不得。」這位人士說。
不過，南方週末記者採訪的多位資本市場人士都對地方債問題並不擔心。
「已經發生過幾次風險事件，最後都由地方政府兜底。神話沒有破，大家的膽子就更大了。」一位保險公司債券交易員說。
