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兩會代表委員暢議金融大監管 功能監管或可解混業風險

金融風險與金融監管，是一個硬幣的兩面。近年來隨著混業經營加深，金融風險監管難度急速上升，對各監管主體之間的協調機能提出更高要求。在2017年政府工作報告中，也明確提出要警惕金融風險、推進監管體制改革。

兩會期間，金融領域的代表、委員也紛紛就此表達了看法並提出建議。全國人大代表、全國人大財經委副主任委員吳曉靈3月9日在接受第一財經等媒體采訪時表示，綜合經營並不意味著綜合監管，監管體制改革也不是簡單地將銀、證、保“三會”合並在一起，或者合並到央行去。

她建議，在綜合經營情況下，要從單純的機構監管向功能監管和機構監管相結合轉變，同時要更加突出央行在金融穩定方面的職能。吳曉靈還提出，實際當中的“證券”範圍已經拓展，是否將資管產品當中的集合投資計劃也列為證券進行監管，還有待《證券法》二審修訂做出明確。

資管產品風險較大

3月5日公布的政府工作報告提出，當前系統性風險總體可控，但對不良資產、債券違約、影子銀行、互聯網金融等累積風險要高度警惕。

當前市場各方對金融風險都存在一定擔憂。“在我來看，影子銀行是需要格外重視的。影子銀行實際上本意就是在銀行信貸之外的非銀行金融的活動。有一些是有執照的，有一些是沒執照的。中國大量影子銀行活動是有執照的非銀行金融機構進行的，容易引起風險的是理財產品，這種產品隱藏風險最大。”吳曉靈認為。

吳曉靈表示，問題主要存在於兩個方面。首先是規則不統一，層層嵌套，拉長債務鏈條，投資者適當性原則得不到充分堅持;其次，數據不清晰，資金投向不清晰，難以對風險進行判斷。一旦出現風險，有感染性、波及性，比較嚴重。

證監會副主席李超此前曾披露一組數據，資管產品發展迅速，資管業務規模龐大。據統計，截至2016年6月底，各大類資管產品的規模約為88萬億元。其中，銀行理財26.3萬億元，信托計劃15.3萬億元，公募基金8.4萬億元，基金專戶16.5萬億元，券商資管計劃14.8萬億元，私募基金5.6萬億元，保險資管2萬億元。

由於在實際運作中，部分資管產品互相借用“通道”，產品互相嵌套、交叉持有等，剔除這些重複計算因素，我國資管業務規模約為60萬億元左右，大體接近上年GDP總量。上述60萬億資產分屬於不同的監管範圍，接受不同的法律法規監管。

“近幾年理財產品發展非常快，金額非常大，包括證券公司、基金管理公司、期貨公司、私募資產管理產品等，數額都比較大，而且橫跨銀、證、保、信各個領域。如果不能很好地了解這些產品的投資者、投向等準確數據，在經濟下行的情況下，當一些產品出現違約，容易引發風險。”吳曉靈表示，這正是由人民銀行牽頭建立資產管理產品統一監管辦法的原因。

在她看來，資管產品是現在風險比較嚴重的一方面。目前由央行主導、各個監管當局一起制定資管產品的統一標準，旨在堅持穿透性監管原則，要穿透到最終的投資者、最終用錢的產品上，“要建立資管產品的綜合統計系統，了解總量、關聯度、杠桿水平、資金投向，了解和化解資管產品風險”。

新任銀監會主席郭樹清也持相近觀點。在3月2日舉行的銀監會專場記者會上，郭樹清公開表示，銀行、信托、基金、證券、保險等不同金融機構都在開展資產管理業務。但是，由於監管主體一樣、法律規章不一樣，有關規定確實出現了混亂，導致部分資金脫實向虛。

為了讓“影子銀行”去掉“影子”，銀監會正在研究制定新的理財管理辦法，並參與制定新的資管業務統一監管辦法。

事實上，銀、證、保“三會”在近日的記者會上，都先後對“一行三會”(央行、銀監會、保監會、證監會)共同制定資管業務統一監管辦法表態支持。

保監會副主席陳文輝此前表示，統一監管規則非常有必要，保監會也不主張多層嵌套、杠桿過高。證監會主席劉士余則對記者稱，這是中國金融市場防範風險、健康發展必須要做的一件大事，證監會正積極配合共同努力。

探索“大監管”

改革金融監管框架，是供給側改革、去杠桿的必要組成部分。自去年股市危機以來，金融混業風險不斷暴露，理論界對監管改革展開激烈討論，甚至提出直接將“一行三會”合並。不過，監管框架改革一直沒有落地，“大監管”機制的建立並不容易。

比如，對於目前正在制定中的資管產品統一監管規則，吳曉靈認為有針對性但也有不足。目前對於資管產品法律關系的認識不一致，資管既有信托關系、也有委托關系。“資管產品本身是一個信托產品，是一種信托關系，本身是一個證券，”吳曉靈認為，如果明確是信托法律關系的證券，可以把監管的責任主體歸於證監會。

對於資管領域的問題，證監會副主席李超此前曾表示，主要集中在四大突出問題上。首先就是法律適用混亂。目前各大類資管產品的法律基礎、法律關系都不相同，有的依據國家法律，如《信托法》、《證券投資基金法》，相應的法律關系為信托關系;有的依據資管機構所在行業監管部門規章，法律關系為委托代理關系;還有的產品僅僅依據當事約定，法律基礎、法律關系均不清晰。

另外還存在監管標準不統一、缺乏統一的監測監控、存在隱形剛性兌付等問題。

吳曉靈還認為，“證券”本身的範圍已經拓展，有必要在《證券法》修訂過程中予以完善。據她介紹，二審稿預計在4月份提請人大進行審議，主要修改內容集中在四個方面，包括完善基本交易制度、為多層次資本市場發展留下空間、更好的投資者保護，以及進一步明確市場規則。

“2015年股市配資、2016年杠桿收購中的亂象，都拓展了‘證券’的範圍，都反映出資本市場上分類標準不統一帶來的危害。將集合投資計劃列為證券，也更有迫切性。這在一審稿中，是一大缺陷。”吳曉靈稱，如果對資管市場的統一標準有了共識，在同一法律上面有了進步，在《證券法》當中可以給予拓展。而如果“證券”範圍拓展，功能監管的理念也應當在《證券法》當中有更好的體現。

“我對監管體制改革的想法，不是簡單地把‘三會’合在一起，或者簡單地把‘三會’合並到央行去。”吳曉靈認為，世界各國存在各種各樣的監管模式，都受到當事國家歷史、文化、現實經濟條件的制約。能夠建立穩定金融防範框架、更好地將宏觀審慎管理與微觀審慎結合在一起，並形成有效的貨幣政策調控體系，若能夠達到這兩個目的，這樣的監管體制就是合適的。

她建議，銀、證、保、信所做的資管產品，都要按照相同的規則進行監管、按照功能和行為進行監管，綜合經營並不意味著綜合監管。

“過去我們是機構監管，監管機構通過發放、吊銷牌照，對機構的審慎經營進行管理。而行為監管是，即便機構的牌照不是我發的，但是你做了我所管的功能的事，還是要到我這里來領取牌照。”吳曉靈舉例稱，銀行要銷售保險產品、基金產品，應到保監會獲得保險銷售的資格、到證監會獲得基金牌照資格。

吳曉靈認為，央行有其特殊性，在紛繁複雜的國際國內金融形勢下，需要有效的央行，貨幣政策更加有效，匯率政策也要更加有效。在綜合經營情況下，要從單純的機構監管，向功能監管和機構監管相結合轉變，而央行要更加強調它承擔金融穩定方面的任務。只有這樣，才能擁有一個比較穩定的金融系統，來應付更加複雜的國際國內形勢。