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社會普遍盼望放寬大學窄門的時空背景下，國內大學數量自九○年代中期起快速擴充。 然而廣設大學的願景，在政府缺乏長遠規畫，政治人物又濫開選舉支票下， 演變成一場噩夢，直接導致高教資源稀釋及品質低落的後果。

一九九四年四月十日，超過兩萬名關心教育的民眾走上街頭。他們高舉「為下一代而走」的標語，溫和卻堅定地發出對台灣教育制度不滿的聲音；而「廣設高中、大學」，正是這場醞釀已久的遊行，最重要的訴求之一。

面對四一○教改遊行展現的強大民意，行政院在當年九月成立「教育改革審議委員會」，並邀請甫回國接任中研院院長的李遠哲擔任召集人，為台灣一系列的教育改革揭開序幕。

兩年後，教改會提出《教改總諮議報告書》，建議增加高中及大學容量；至於如何增加？教改會建議，「暫緩增設公立研究型大學，新設或鼓勵現有專科學校改制為社區學院；並擴大民間資源投入高等教育」。

順應民意推教改

僅僅十多年 大學數量多兩倍在這份建議之前，教育部已於一九九五年開放專校設兩年制技術學院。台灣高等教育從此快速擴張，公、私立大學及學院數量從九六年之前的不到五十所，增加至二○一○年的一百六十三所，其中又以私立專校升格科大最多。

由於這樣的因果關係，當台灣高教陷入供給過剩且品質不佳的困境時，不少人就將矛頭指向李遠哲以及四一○教改聯盟發起人黃武雄等人；李遠哲也曾為教改失敗，公開向社會道歉。然而，將台灣高教亂象全歸咎於教改提倡者，有過度簡化社會歷史脈絡之嫌。

中研院社會所副研究員林宗弘指出，九○年代中期，台灣高中生與高職生的數量為三比七；高中職畢業生能進入四年制大學的比率，也低於美、日等先進國家， 「『廣設高中大學』的大方向並沒有錯，只是『廣設大學』應該到什麼程度，教改會並沒有具體建議，現在把責任全推給教改會，並不公平。」「台灣高教擴張的源 起，應該往前追溯到一九七○年代，政府為培育工商業人力，而大量開放私人興辦工商專科學校；以及一九八七年師資培育辦法鬆綁，師專為求生存，競相升格為師 範學院兩波浪潮談起。」輔大社會系教授戴伯芬分析。

興學近似特許行業

有黨政背景 才能成立私校教育部前部長黃榮村也曾分析，大學數量於九○年代末期到政黨輪替後快速增加，不能忽略政治力介入的影響。

究竟什麼是「政治力」影響？戴伯芬指出，在兩蔣主政的威權時代，私人捐資興學原本就近似特許行業，私校創辦人不乏黨、政、軍或其他特殊背景。

目前一百六十多所大學院校當中，就有超過七十所私立技職院校，其中絕大部分，是成立於六、七○年代的老牌私立專校，一路升格改制；一半以上學校的創辦人及 創校董事會成員，都具有黨、政、軍或教育行政等背景，各地方有力家族、指標性企業家捐資興學的案例也不在少見。

升格，意味學校可以爭取到更多經費，也能用更好看的文憑招攬學生。戴伯芬直言，這些具有特殊背景的私校董事，極可能在政府開放專校升格過程中，各自發揮影響力，讓教育部無法嚴格把關。

事實上，九五年教育部開放專校設技術學院，最初的規畫是「三年內升格不超過十五所」，政策正式上路前卻變成「符合條件即可升格」；最終，新設及升格大學超過七十所，形同將高速公路由兩線道拓寬為六線道。

兩千年政黨輪替前後，高教擴張速度達到高峰。光是九九年到二○○○年，就有二十九所私立專校升格為技術學院、四所技術學院升格為科技大學。

前總統陳水扁執政八年來，更讓超過二十所技術學院升格為科技大學。

至此，我們已經能確定，高等教育擴充這場大戲，幕後有錯綜複雜的歷史背景，並非單一人士或政黨所能獨立演出。

「以技職學校升格為主的大學擴張政策存在嚴重瑕疵，許多地方派系或財團家族經營的工專或高職，都換個招牌成為私立大學或技術學院，這並不符合教改人士要求大學平等受教權的理想。」林宗弘如此為這場荒謬劇下了註腳。

撰文 / 鄭閔聲

日本社會正為「下流老人」現象發愁，你所不知道的是，台灣未來可能出現「下流世代」！ 他們是現今國中小學生中，基本學力嚴重落後的20萬人，連加減乘除都不會，這樣的孩子，長大後恐怕翻身不易。 在2016年國中會考熱騰騰登場之際，搶救20萬學生大作戰，正要開始。

「我從一、二年級開始功課就很有障礙，每次放學都被留下來到三點半再回家。」「三、四年級時，午休我都坐在特別位，老師請其他同學教我功課，可是還是救不起來。」外形可愛的新北市竹圍國中一年級學生王美英（化名），談起最弱的科目時，皺著眉低下頭去。

她最後才說出，最差的科目是英文，幾乎都是二、三十分，上了國中後更是苦惱，「每次都考五個單字，改完錯的要罰寫，但我還是記不起來。」「英文大部分都是抄抄寫寫，很無聊。」「國小教單字我就不會了，國中教翻譯句子，怎麼會啊！」其他科目的情況也不佳，小學除了數學可以考到七十幾分，國語在及格邊緣，其他都不及格。

出身低收入戶家庭，王美英從未補習過，本身沒有學習熱情，除非遇到好老師，才有轉機。她形容，國中有位老師五十幾歲，上課只在黑板上抄寫，沒有人聽得懂，每次老師問有沒有問題，大家安靜無聲，老師就繼續講，然後要大家抄下黑板上的內容，馬上默寫，讓他們很痛苦。

但是數學課就不同了，遇上教得好的老師，本來數學平均四十幾分的她，最近一次月考進步了二十幾分，王美英露出得意的笑容說，數學課上課時全班分成六組，每組都有最好和最壞成績的學生，最近她總算脫離了最壞那群，「往中間靠一點」。

「我不喜歡寫作業，偶爾會問哥哥，但他們也不一定會。」王美英的兩個哥哥成績也不好，大哥一路念到科技大學，二哥靠體育技優管道考上私立大學體育系；問她未來想做什麼？她歪著頭說不知道，「也許演戲吧！」但聽到當演員需要好的語言表達能力，她馬上說：「那算了，我不行。」近來因替臉書抓漏獲得獎金而聲名大噪的資安程式高手張啟元，高中以前是被教育遺棄的孩子，明明有資質，卻被學校放棄；學業的挫敗、同儕的排擠，甚至被視為校園怪胎，讓他國中小學時期被歸為「失敗組」。「我以前常覺得自己很失敗，小學三年級剛開始上英文課的時候，我心想，大家都是同學，為什麼我的程度差這麼多？」他說。

台灣有成千上萬個王美英和張啟元，他們在國小國中階段，基本學力落後大部分同儕，求學過程對學習、學校環境感到無力，對未來困頓不安。

無法讓下流世代翻轉

教育，已成不平等世代產出器俗話說，給他魚，不如給他魚竿；給他魚竿，不如教他釣魚。如今台灣有二十萬、約占中小學生一成的像王美英，像當年張啟元的孩子，他們連基本的加減乘除都不會算，如果問題不改善，二十年後，他們的未來在哪裡？

今日的日本正因「下流老人」現象而預警發愁（編按：（指「收入少、存款少、可依賴的人少」的銀髮族愈來愈多，政府龐大的社福支出恐將拖累財政的問題），明天的台灣，會不會因為學力落差懸殊，讓今日學力落後的孩子，成為明日的「下流世代」呢？

情況之嚴重，連台灣師範大學教育學院院長許添明也敲出警鐘：「台灣有二十萬個學生等待失敗！」教育，已淪為社會不平等的產出器。

許添明的呼籲其來有自。從國內外幾項測驗顯示，我國十五歲學生學習成就出現M型化現象，前、後段學生學力懸殊世界第一。中央研究院歐美研究所研究員黃敏雄指出，多年來進行跨國比較學生數學表現的研究顯示，台灣學生數學未達初級國際標竿的比例，隨著年級提升而增加。

教育程度Ｍ型化

台灣，比其他國家都嚴重黃敏雄以每四年舉行一次的「國際數學與科學教育成就趨勢調查（TIMSS）」為例指出，TIMSS將同一年級學生的數學表現設定四級，二○○七年測驗顯示，台灣小四學生未達初級（最低一級）的比率約僅一％，但過了四年，這批學生上了八年級（國中二年級），未達初級的比率提高為四％。也就是說，數學成績嚴重落後的學生，在這四年期間約增加三倍。根據他的研究，這些數學學習成長緩慢的學生，通常也是家庭社會經濟地位較低者。

事實上，台灣學生整體數學表現優異，一一年有將近一半高於進階（最高一級），「但從小四升到八年級之後，學生之間的數學表現懸殊程度劇烈擴大，這是台灣特有的教育現象，而且是發生在學校內或班級之內。」黃敏雄說。由於法令禁止能力分班，台灣八年級班級之內數學表現懸殊現象，比其他國家都嚴重；以一一年為例，是新加坡的二．三倍、美國的二倍、香港的一．八倍；「這是因為有一部分功課好的學生在外補習，但落後的同學沒有進步，故班內學習表現差異增加。」如果，救起這些落後學生不只實現社會正義 更對經濟有利OECD（經濟合作暨發展組織）每三年進行一次的全球性十五歲學生「學生能力國際評量計畫（PISA）」，一二年評比結果也顯示，在經濟競爭國家，以數學素養能力最大值與最小值差距，台灣都是最大，程度落差有「七個年級之差距」。台東大學特教系教授、國家教育研究院前副院長曾世杰指出，PISA數學表現台灣是全世界第四名，表面成績看起來不錯，但其中有一二．三％的學生，無法答對「具備參與現代社會運作所需的基本學力」的試題。

此外，檢測國中畢業生學力狀況的會考，一四年成績，英語及數學未達基礎級（待加強）比率超過三成，而五科都待加強的學生約七％。

許添明以PISA未達基本學力的一二．三％學生，以及會考後段學生約七％來平均估算，全國二百萬國中小學生約有一○％學力嚴重落後，亦即國中小有二十萬個學生「等待失敗」，台灣下一個世代的未來，競爭力堪憂。

「OECD計算，如果台灣所有學生在二○三○年都具備基本學力，國內生產毛額（GDP）將增加八五二○億美元，約是目前的八成，表示投資弱勢者教育不只維持社會正義，更可以提高經濟產能價值。」許添明說。

台灣師範大學五月九日提出對新政府教育政策建言，即主張政府必須將弱勢者教育視為國安議題，投入資源在最弱勢的學校與學生，讓每個孩子具備未來社會所需要的基本學力。

「到二○三○年，超過一半工作會不見，培養小孩思考、互動能力，就不用太擔心學用落差，人才培育不是等到大學才做。」許添明說。

對於學生表現懸殊，尤其後段學生人數增加，教育部曾經提出各項補救政策，但成效有限，到底問題出在哪裡？

問題１》資源錯置！成績落後學生多在「非偏鄉」教育部針對弱勢學生，編有不少預算支援，然而，無論是每年近十五億元的補救教學計畫，或助學金、特殊專長弱勢學生補助等，都是以原住民、低收入戶、新移民子女為主；但國際評比卻呈現出，需要拉一把的孩子，可能是中低收入戶或城鎮的學生。

曾文昌（化名），三重商工進修學校模具科三年級，回首求學生涯，因為英文與數學不好，吃足苦頭。

「國小還可以，但上國一出現斷層，從此就放棄了。」其他科目都表現不錯，可以有七、八十分，唯有數學和英文就是聽不懂，始終與及格有很大距離。「台灣的學生好像要每科都好，才有好的未來，所以我很自卑。」曾文昌說。

過程中班導師是否曾伸出援手，他想了一下答「好像沒有耶」。國三時，他連基測都沒有勇氣去考，直接申請分發到離家近的學校，原因很簡單，因為學費幾乎全免，還有每學期低收入戶的八千元獎學金。但一進高職，他馬上發現自己對於模具專業一點興趣也沒有；面對未來，他坦承感到迷惘。

「中低收入戶」更需要資源「我不反對資源往偏鄉送，但成績落後學生，很多是在『非偏鄉』，應該要有一定比率分配。」黃敏雄分析二○○七至一一年TIMSS資料，獲得的結論是，全台功課最落後的學生，只有四分之一來自鄉村偏遠地區，近八成是來自都市與城鎮。他分析，都市城鎮人口相對偏鄉多得多，因此整體占比高。

換言之，需要提升成績低落的學生群，其實是散布在各個學校、班級內，若過度集中在偏鄉地區，可能導致資源配置錯誤。不僅如此，根據OECD統計，各國政府教育經費占GDP（國內生產毛額）比率，台灣僅四．二％，相較各國偏低。教育部補救教學計畫，不僅經費與資源應該增加，也該普及各公立國中小學校，才能對症下藥。

「在越都會區越明顯有優劣的對比，和家庭社經地位有很高的關係，社經地位差的學生，通常沒有機會上補習班，國英數是最容易被放棄的科目。」全國中小學校長協會副理事長、新北市昌平國小校長張信務也以他長期觀察點出，中低收入戶學生人數眾多，補助不足，確實更需要資源。

另一方面，由於教育部鼓勵偏鄉地區小學朝特色學校發展，當學生基本學力都有問題時，特色學校的政策反而可能成為學生逃避學習的藉口。

偏鄉學校不應忽略基本學力曾世杰曾分析○六年台東國中基測結果，發現平均值全國一五○分、台東一一四分，但該校棒球隊的孩子平均值只有四十七分，「這些孩子幾乎等於文盲」，曾世杰說。他認為小學應重基本學力，先把基礎打好。

再以南投創造力中心示範學校長福國小為例，九成五的學生來自社經地位落後的家庭；該校教導主任廖婉雯說，「偏鄉最可怕的事情，就是大眾期待它發展特色，反而讓學生沒辦法專注在學習，學生若連基本學力都沒有，要談創新特色教學是空的。」問題２》補救教學成效有限，易澆熄學習熱情台北市惇敘工商電機科二年級學生陳文平（化名），家中經濟不佳，媽媽做餐飲業，講到成績，神情就黯淡下來。「我一直都是倒數幾名，國小時很累，每天中午下課後，同學可以回家，我都被老師留到四點補救數學，效果不好，心情也很差不想學。」陳文平的過來人經驗談，很多後段班學生都心有戚戚焉。即使教育部每年投入十五億元，加上民間的課輔機構，至少有二十億元的資源投入補救教學，但似乎成效有限。不少在教學前線的校長或老師，對補救教學成效持保留態度。

「每年能力檢測後，找每班後面三五％的學生做補救教學，但如果老師只是簡化課程去教，學生還是會卡在學習點上跳不過去。」張信務說。他曾到荷蘭、芬蘭參訪，發現老師都會在課堂上直接做補救教學，例如課程最後留十分鐘，把落後學生找來特別教學，其他學生寫作業，更重要的是，老師們有設計補救教學教材的能力；他建議教育部可以效法前述作法，並多培養補救教學的專業教師。

學生學不來，乾脆放棄像南投縣長福國小屬於小校規模，一班雖只有五位學生，但學生的程度懸殊，教學難度很高，教導主任廖婉雯很認真想找補救教學的專業老師，但學校地處偏遠，就算教育部有培訓種子教師，「但我們根本找不到這樣的老師，因為學校很遠，每天這樣來回不划算。」廖婉雯說。

新北市泰山國中導師林怡秀更坦言，學校的補救教學沒有什麼效果，「數學補救班當天懂了，下周又回到原點，學生後來都沒去上了。」問題３》學前教育資源不足，弱勢小孩剛起步就輸了如果要根本解決學力落差問題，把義務教育向下延伸，提前到學前教育，是現在世界各國教育政策的主力方向。

許添明指出，「九○％的人腦發展介於○到五歲， 我們卻將九○％的教育經費花在五歲以上。」相對於我國國民教育向上延伸三年，近幾年世界各國反而向下延伸，南韓即提供三歲孩童免費學前教育。台灣在一四年起提供五歲幼兒免學費，但只是將原來的家戶學費支出改由政府補貼。

《經濟學人》研究單位 （EIU）於一二年發表研究報告，在四十五個國家和地區的幼兒教育，台灣排名第三十，顯示給學前教育的資源太少。

事實上，一四年全國教育經費八千三百億元，學前教育經費僅九十五億元，占比僅僅一％，確實少得可憐。且根據教育部一六年四月公布，一○四學年二至五歲幼生粗在學率（學生人數除以二至五歲人口數乘以一○○％）為五七．四％。這些幼兒所上的幼兒園，有高達七成是私立的，且具有幼教資格的教師僅占二七％；可見，在師資匱乏、公立供給量過少等情況沒改善之前，想提升學前教育，顯然還有一大段路要走。

教育品質隨城鄉差距變大

台中教育大學幼兒教育系主任邱淑惠則提醒，公私立幼兒園的教學品質有差異，城鄉差距也大。以偏鄉來說，不論私幼或是公幼，多難逃「市場導向」，即絕大部分家長教育價值觀著重認知發展，在乎識字與背誦，幼兒園只好順應家長要求，結果孩子的學習興趣在幼小時就破壞，這是困境；偏鄉公幼另一問題是，過去幾年不願釋出正職，多用代課老師，或是老師等退休，沒有動力去激勵改進。

教育品質才是關鍵，但目前學前教育屬於地方政府責任，除非改革稅制，增加地方收入，否則財政較差的地方政府，往往也難投入資源來改善公幼品質，結果就是好一點的公幼擠破頭，中低收入戶家庭也負擔不起較好的私幼；孩子就這樣輸在起跑點。

問題４》孩子沒有學習目標，不知為何而學台北市大同區雙蓮國小老師郭俊成，最近讓孩子自訂題目在學校做街訪，有一組主題是：哪個科目對未來最沒有幫助？訪問一百人的結果，前一、二名竟是自然和數學，各占三九％和三三％。學生發表時說，希望課程內容多和生活作聯結。「沒有學習目標，不知為何而學，是孩子不想學習而出現落差的因素之一。」郭俊成說。

監察院一四年曾通過監委沈美貞提出的糾正案，直指教育部未積極督導實施因材施教策略，強化學習動機及確保有效學習，嚴重失職。不過，不少學校已開始嘗試各種創新教學。

位於新竹縣尖石鄉的嘉興國小，是泰雅族部落小學，校長徐榮春認為，學習動機與意願決定成效，最重要是「有效教學」。這學期，他針對嘉興國小義興分校五名六年級學生，設計建築與環境空間課程，透過實際操作來教學，成果豐碩。

他所設計的創新課程讓老師在上課時講建築家故事，帶學生去亞洲大學參觀安藤忠雄的建築；台南震災後，機會教育讓學生了解建築的重要性。接下來，帶學生去中華大學建築系，教授教做一比五百比例尺的模型，讓學生了解有多少月薪、要存幾年錢才能蓋房子，孩子原本缺乏的數字與理財的概念有了，最重要是啟發孩子思考人際關係與生涯規畫，「回校還一直催老師，看何時能再去參觀。」徐榮春說。

「有效教學不是補救教學的責任，而要發生在每一間教室。」曾世杰強調。

問題５》教學無差異化，不合框架的學生只能出走「我們把差異化訂在學科上，孩子原本有很多興趣，被我們的框架排掉了，孩子的潛力與天分，在應付考試與學科就不見了，差異化很難展現。」台北教育大學課程與教學傳播科技研究所教授林佩璇感嘆。

她並指出，台灣的課程綁手綁腳，教材應是給學校參考，卻被當作全部版本要達到齊一水平，家長學生與老師都受限，學習十分窄化，「中小學是要建立基本能力，不是內容搪塞，目前卻本末倒置。」「國中性向測驗，我的空間、藝術都是滿分，但這些不考；我的語文數學很低，就被說『功課不好』。我有興趣的美術、家政課都被拿去考試，我覺得反感就乾脆不準備；我跟不上進度，但老師還一直往前教，和同學的差距越拉越大。」資安程式高手張啟元，對僵化的教育體制餘悸猶存。

無差異化的教學內容，缺乏彈性的制度設計，讓不合框架的學生只能選擇出走，較好的結果是往自學或體制外學習發展，最差的結果則是成為中輟生。

一四年十一月立法院通過《實驗教育三法》，讓在家自學或實驗教育辦學機構有了法源，也開展民間的辦學活力；第一所影視專科的實驗高職，由台北市政府推動的寶藏巖「影視音實驗教育機構」，就將在今年六月開辦。

然而，絕大部分學生還是得留在體制內受教育，提供「有品質的教學」，是搶救二十萬名後段學生應該努力的目標。五二○即將上任總統的蔡英文，聽到學子的心聲了嗎？

（本文部分資料由台灣大學系統—台灣大學、台灣師範大學、台灣科技大學提供）撰文 / 許秀惠、郭淑媛、賴若函、洪依婷