廣東在全國首先完成修訂計生條例 元旦前“搶生”被確定違法

廣東在全國首先完成修訂計生條例 元旦前“搶生”被確定違法

一財網 王羚 2015-12-30 22:32:00

對於最受關註的搶生界定問題，廣東省衛計委有關負責人30日下午向媒體表示，新條例實施前搶生二孩的，按照法律法規屬違法行為。按照法不溯及既往的原則，對已經作出處理的不再改變；對尚未作出處理的，由有關行政執法機關和司法機關依法處理。

一財早報：央行啟用MPA探路大金融監管 元旦前“搶生”被確定違法

一財早報：央行啟用MPA探路大金融監管 元旦前“搶生”被確定違法

一財網 2015-12-31 07:19:00

近日，央行宣布從2016年起將現有的差別準備金動態調整和合意貸款管理機制“升級”為“宏觀審慎評估體系”(Macro Prudential Assessment，下稱“MPA”)。

全國非獨夫婦搶生二孩社會撫養費征收第一案立案

全國非獨夫婦搶生二孩社會撫養費征收第一案立案

一財網 王羚 2016-01-29 08:08:00

曾經代理十幾個單獨兩孩搶生案件的浙江律師吳有水認為，當新舊法律沖突時，應適用有利於當事人原則，新法規定一對夫妻可以生育兩個孩子，就不應該在新法實施後繼續對搶生的二孩父母征收社會撫養費。

非獨搶生第一案拖延四個月仍未宣判 法院稱等待上級批複

倍受各界關註的非獨搶生第一案今年4月28日在湖北省監利縣開庭後，法院宣布“擇日宣判”。快四個月過去了，這一案件仍未宣判。

8月18日上午，監利縣法院有關部門工作人員回應《第一財經日報》記者詢問時表示，“現在案件還沒有結果。已經請示上級法院，批複還沒有下來。”據一位最高人民法院的內部人士透露，最快今年九月份此類案件可能會有結果。

類似案件全國並不少見

今年1月25日，監利縣法院受理了二孩母親馬麗雲狀告監利縣衛計局的案件。馬麗雲家住監利縣網市鎮碾橋村，於2015年5月生下第二個孩子。2016年1月1日，修正後的《人口與計劃生育法》生效實施，其中第18條規定：國家提倡一對夫妻生育兩個子女。全面二孩政策自此在全國範圍內正式實施。

新法實施十天後，2016年1月11日，馬麗雲夫婦收到監利縣衛計局的一張《征收社會撫養費決定書》，決定書中告知馬麗雲夫婦違反了《人口與計劃生育法》第18條，生育二孩是違法行為，對其征收社會撫養費98700元。

馬麗雲認為，監利縣衛計局的做法，違背了剛剛生效的《人口與計劃生育法》，於是提起了訴訟。作為《人口與計劃生育法》修正後的第一起非獨搶生起訴衛計部門的案件，此案從立案後一直受到各界關註。

馬麗雲的代理律師燕文薪認為，修正後的《人口與計劃生育法》第18條規定了中國公民可生育2個子女，監利縣衛計局在新法生效之後對馬麗雲夫婦生育二孩做出社會撫養費征收決定書，屬於違法征收行為。

據《第一財經日報》記者調查，類似馬麗雲的案件在全國並不少見。主要是因為有一批在2016年1月1日之前生了二孩的家庭，在全面二孩政策實施後，不服衛計部門做出的社會撫養費征收決定。

而到底對於搶生群體如何處理，目前從全國範圍內看並不十分清晰。全面二孩政策剛剛公布時，湖南曾經提出對於搶生群體“不做實質性處理”。此說法被衛計委叫停。此後，衛計委相關負責人在不同場合都表達過，對於全面兩孩政策實施前，違反法律法規規定生育第二個子女並已經依法處理的，應當維持處理。尚未處理或處理不到位的，由各省按照實際情況依法依規進行處理。

目前絕大部分省市已經按照修正的《人口與計劃生育法》完成了地方人口與計生條例修訂。根據其修訂內容，基本上都明確了對搶生人群采取繼續追繳社會撫養費的規定。一位沿海省份的衛計部門人士私下告訴《第一財經日報》記者，其實追繳的社會撫養費總量並沒有多少，他們自己也不願意做這件費力不討好的事，但是由於不願意做出頭鳥，也只得隨大流繼續追罰。

爭議何在?

山東省某市剛剛收到社會撫養費征收通知書的趙先生向《第一財經日報》記者表示，自己的第二個孩子在2015年12月25日出生，離全面二孩政策實施不到一周，因此就被征收二十多萬元的社會撫養費，他覺得很不公平。

“國家既然現在是鼓勵生育兩個孩子，就不應該因為我的孩子早出生幾天就這樣罰我。”趙先生說。

據多位法律界人士分析，非獨搶生第一案之所以遲遲沒有宣判，因為在適用法律上，存在一定的爭議。北京市隆安律師事務所律師馮濤此前在接受《第一財經日報》記者 訪時分析，按照法不溯及既往的原則，對沒有做出處理決定的行為，按照生育行為發生當時的法律法規規定，有關行政機關是有權利做出處理決定的。但是，由於行政機關沒有及時在《人口與計劃生育法》修改之前處理，導致在修改之後生效的法律適用期間卻適用已經被修正的舊法進行處罰，處罰依據上存在瑕疵，為以後爭端的產生留下了隱患。

曾經代理十幾個單獨兩孩搶生案件的浙江律師吳有水認為，當新舊法律沖突時，應適用有利於當事人原則，新法規定一對夫妻可以生育兩個孩子，就不應該在新法實施後繼續對搶生的二孩父母征收社會撫養費。他分析，從法理上，原告應當勝訴，但如果這樣判了，司法部門可能會遭到來自計生部門的不滿。因此，現在很多法官也在觀望中。由於此前各地都成立了由各部門領導組成的計劃生育領導小組，即使是在新法實施後，司法部門在相關案件的審理上仍然受到計生部門的影響。

一位不願意透露姓名的法律學者分析，非獨搶生第一案遲遲不宣判，也是意料之中的事。由於這個案件在全國具有風向標的意義，如何判決對全國其他同類案件影響巨大，因此就基層法院來說，可以說是左右為難。

據了解，吳有水代理的單獨兩孩搶生案件現在都處於停滯階段。而據來自最高人民法院的內部消息稱，此類案件可能最快九月份可能會有結果。《第一財經日報》記者會持續關註案件進展情況。

單獨搶生案一審勝訴背後的法意與人情

近日，媒體報道了全國首例搶生家庭就社會撫養費起訴衛計部門一審勝訴的消息。在全面二孩政策年初放開、新舊生育政策交替的背景下，這個案例傳達出豐富的信息，值得剖析探究。

案情回放

當事人曾女士與蔣先生是湖北黃石的一對“單獨”夫婦(夫妻雙方一人為獨生子女)，他們的第二個孩子出生於2013年10月30日。孩子出生13天後的2013年11月12日，十八屆三中全會表決通過“單獨二孩”政策，即夫妻雙方一方為獨生子女的，可以生育第二個子女。

2014年3月27日，新修訂的《湖北省人口與計劃生育條例》第十六條第(四)項規定：“夫妻一方是獨生子女的可申請生育第二個子女。” 2015年6月29日，黃石港衛計局作出《征收社會撫養費決定書》，認為蔣先生的第二個子女是在“單獨二孩“政策發布前出生，適用的是2009年修訂的《湖北省人口與計劃生育條例》，屬於違法多生育一個子女，並被征收社會撫養費96120元。

對此，蔣先生不服。2015年12月底，他和妻子將黃石港衛計局告上法庭。

7月2日，黃石市黃石港區人民法院下達行政判決書，要求被告黃石港衛計局撤銷對原告蔣先生作出的《征收社會撫養費決定書》。

法院認為，“行政相對人的行為發生在新法規實施以前，具體行政行為做出在新法規實施以後，對行政行為的合法性審查，一般遵循程序法從新、實體法從舊的原則，但是，如果適用新法規對保護行政相對人權益更有利的應做例外處理。”

判決書給出的判決理由是，“因2014年3月底修訂出臺的《湖北省人口與計劃生育條例》對新舊法規的銜接與適用未作出明確規定，包括未對‘單獨夫婦’在新法規施行前生育第二個子女的情形作出追征規定，考慮到被告黃石港衛計局作出征收在新法規實施後，參考刑法第十二條規定的‘從舊兼從輕原則’及行政訴訟中的謙抑原則，應認定使用新法規顯然對保護兩原告的權益更為有利。”

因此，法院判決對原告蔣先生和妻子要求撤銷征收社會撫養費的訴訟請求予以支持。

8月，黃石港衛計局向媒體確認了這一判決結果，並表示不服，目前已經提起上訴。

搶生如何處罰存在很大爭議

所謂搶生，指的是孩子在生育政策調整之前出生。如果按照調整後的生育政策，這個孩子是合法出生;但是若按照調整前的生育政策，這個孩子被衛計部門界定為“超生”。問題的關鍵是，從孩子出生到被衛計部門發現，到予以處罰，有一個時間差。於是就出現了孩子出生時生育政策尚未改變，但當衛計部門對其家長進行超生處罰或執行超生處罰時，生育政策已經改變的現象。這就導致各方對於搶生如何處罰存在很大爭議。

按照《人口與計劃生育法》，2016年1月1日開始全面二孩政策生效，於是，當天在全國不少產科病房出現這樣奇怪的現象：二孩在零點之前出生的家長滿面愁雲，有的產婦甚至以淚洗面;而二孩在零點之後出生的家長，則如釋重負，連贊孩子爭氣。

對於搶生這件事，從搶生群體來說，他們認為既然政策已經放開了，國家已經鼓勵生育二孩了，還揪著之前生的孩子不放是不合適的，只是早生了幾天就要被處罰，太不公平了。

從衛計部門來說，對搶生群體如何處置也頗感棘手。“單獨二孩”之後，有的省對於搶生過往不究，有的省則繼續追繳社會撫養費。所以有了包括湖北黃石案在內的多起單獨家庭起訴衛計部門的案件。

全面二孩政策實施後，情況也類似。湖南省衛計部門表態說對於搶生將不做實質性處理，立刻被國家衛計委叫停。之後，國家衛計委做出了一條相對模糊的規定：對於搶生行為，已經處理完畢的就這樣了，不允許再翻燒餅;尚未處理完畢的，由各省根據法規具體決定。

這個規定引起了地方衛計部門在執行上的差異。據《第一財經日報》記者調查，有的省市實際上已經暫停了對搶生人群繼續征收社會撫養費的工作，而有些地方則對搶生繼續征收社會撫養費。

法律界對於搶生二孩的處罰也存在爭議點。有些律師認為，按照法不溯及既往的原則，對沒有做出處理決定的行為，按照生育行為發生當時的法律法規規定，有關行政機關是有權利做出處理決定的。有些律師則認為，當新舊法律沖突時，應適用有利於當事人原則，新法規定一對夫妻可以生育兩個孩子，就不應該在新法實施後繼續對搶生的二孩父母征收社會撫養費。

北京大學法學院教授湛中樂在接受第一財經專訪時表示，從立法本意上來說，對於《人口與計劃生育法》修正以前搶生二孩的家庭，不應該繼續征收社會撫養費。他分析，《立法法》第五章確實有“法不溯及既往”的規定，但是有個例外。《立法法》中的原文是，“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。” 這就是說，盡管法不溯及既往，但是適用“有利於當事人”原則時例外。湖北黃石市黃石港區法院作出原告勝訴的一審判決就是依據上述法理。

勝訴背後的漣漪

作為全國第一起勝訴並且被公開報道的搶生案件，湖北黃石案讓很多搶生家長重燃法律維權的信心。

浙江一位搶生二孩家長說，自己一直在猶豫要不要起訴，之前主要是擔心打官司太消耗精力，尤其是這樣的民告官案件。黃石案勝訴之後，他決定提起訴訟，以法律來維護自己的權利。

據一位法律學者介紹，過去超生案件的立案審理，相關群眾依法維權非常困難。但現在，從黃石案勝訴看，這種情況確實在改觀，“這是依法治國、社會進步的一個表現”。

黃石案的判決對於其他正在進行中的案件將產生重要影響。據不完全統計，目前全國至少有十幾起搶生案正在等待判決。今年4月28日開庭的全國非獨搶生第一案至今仍未宣判，法院工作人員稱“正在等待上級法院批複”。上述法律學者分析，由於相關法規不明確，或許在近期最高人民法院會對此類案件作出一個相對統一和明確的指示。

人口學者顧寶昌：追罰二孩搶生和嚴罰三孩有悖人口大勢

全面二孩政策實施後，各地陸續依據修正的《人口與計劃生育法》對當地計生條例進行修訂。不少地區明確，對於三孩以上的超生行為進行處罰，包括征收社會撫養費。對此，曾先後三次向中央提出調整生育政策建議的中國人民大學人口與發展研究中心教授、亞洲人口學會副主席顧寶昌表示，在全面二孩的背景下繼續嚴罰三孩顯然有悖於人口大勢。

嚴罰三孩有悖人口大勢

第一財經：目前全國不少地區在修訂計生條例時明確要對三孩以上超生征收社會撫養費，而且有的地方征收標準還很高。您怎麽看待在這種對三孩以上超生繼續嚴罰的做法？

顧寶昌：我認為這種做法跟目前的人口大勢是相悖的。怎麽認識目前的人口大勢？

根據我們在各地的調研，現在的年輕人生育意願已經非常低。有些人只願意生一個，有些人甚至一個都不願意生，也有些人是願意生但是生不出來，而我國的多孩出生比例多年來都很低，大約在5%左右。在這樣的背景下，有少數人願意生三個或者更多，有什麽可怕的呢？不正好補充那些不願意生、不能生或者只願意生一個的嗎？在全面兩孩的背景下，在中央提出要進一步釋放生育潛力的背景下，有些地方繼續嚴罰三孩，說明盡管二孩生育放開了，但對人口形勢的認識和判斷還沒有統一起來。

全面兩孩政策銜接混亂

第一財經：現在很多地方還在繼續追罰之前搶生的二孩，甚至采取了各種強制手段，您怎麽看這樣的做法？

顧寶昌：繼續追罰搶生跟嚴罰三孩一樣，都是沒有認清楚人口大勢。還是沒有從過去控制人口的思想定勢中擺脫出來。這種狀況就導致新老政策沒法銜接，基層的計生工作人員無所適從。上面說，“老人老辦法，新人新辦法”，但誰是老人，誰是新人？怎麽劃分？怎麽執行？具體做起來非常困難。現在很多群眾罵基層的計生幹部，其實他們真的是很為難。

第一財經：我們在采訪中發現，一方面很多地方在追罰搶生的二孩，一方面有些地方又在鼓勵生育二孩，比如不久前湖北宜昌發出公開信，倡導鼓勵公職人員帶頭生二孩。這種種現象給人的感覺確實是非常混亂。

顧寶昌：宜昌不是個別現象，我曾經在宜昌調研過，他們的生育率很低，年輕人的生育意願很低。現在的問題是，基層一線已經親身感受到人口問題太嚴重，地方領導也很發愁，尤其是經濟相對落後一些的地區，不能像發達地區一樣吸引外來勞動年齡人口，只能靠當地人多生。宜昌公開信背後是地方上對於人口狀況很深的憂慮，但是他們又很無奈。

所以下一步應該要鼓勵各地結合當地人口的實際情況，首先要取消對公民生育的所有限制，實行自主生育，計劃生育要全力向為群眾提供良好的服務轉化。我說基層計生幹部很苦，主要是工作考核形勢嚴峻。他負責的片區不能有超生，有的話就要得黃牌。得黃牌不光影響到個人，還要影響到很多人。多生一個孩子對當地人口形勢根本沒有影響，但是對基層計生幹部的績效有重大影響，所以他很緊張，壓力非常大。

計生要從管理轉變到服務

第一財經：全面兩孩之後，其實對於生育方面的服務需求是更多了，但是我們看到，不少基層計生幹部的主要精力還是不在服務上，還是在想著如何管控生育。

顧寶昌：這是很關鍵的一步：計劃生育工作要改變思路和觀念，不要腦子里總想著如何管群眾，而是要服務群眾。過去是要求人家只能生一個，現在如果你用行政手段去強制人家生二孩，同時又嚴罰三孩，這個生育還是沒有自主，你還是在用強制的手段在管群眾。

現在已經進入低生育水平，一個社會中的生育行為如同任何行為一樣都不可能一刀切，有少數人願意生三孩是好事，你不要高的給人家削低，低的給人家拔高，你就順其自然，幫助人家實現自己的生育意願就好。

第一財經：盡管有歷年的人口普查數據，但是對於中國的總和生育率到底是多少還是有爭議。這種爭議是不是也影響了對人口大勢的認識？

顧寶昌：我早就說過，孩子不是算出來的，是生出來的。六普顯示總和生育率已經很低，去年的小普查說明生育率更低了。

去年的出生人口不僅不增加，還減少，有關方面解釋說是羊年的原因。應該看到，生育水平持續走低已經是一個明顯的趨勢，年輕人口的減少也是必然趨勢。如果不認識清楚這個必然趨勢，還企圖以各種方法去否定，那就會造成在應對人口挑戰面前越來越被動。

所以，現在一方面是要認清楚人口大勢，另一個就是要做好計生工作的轉向，把計生隊伍轉型到真正為人民群眾提供優質到位的計劃生育生殖健康服務上去。

全國“搶生二孩”案件增多 社會撫養費存廢待明確

昨天(23日)，浙江省高級人民法院再審兩起“搶生二孩”案。以浙江省為代表，全國範圍內的搶生二孩案件目前出現增多趨勢。法律學者認為，社會撫養費相關政策規定的模糊客觀上促進了此類案件的增多，有關方面應正視矛盾，順應人口大勢，盡快明確社會撫養費的存廢問題。

搶生訴訟案增多

昨日再審的兩起搶生二孩案都是單獨二孩，代理人是浙江碧劍律師事務所律師吳有水。其中，單獨夫妻陳楊國、徐姍姍的第二個孩子2014年1月13日出生，此時國家“單獨二孩”政策已經實施。但是，2014年1月17日，孩子出生四天後，《浙江省人口與計劃生育條例》才修訂完成，規定“雙方或一方為獨生子女，已生育一個子女的”，可以再生育一個子女。臺州市路橋區人口和計劃生育局以違規超生為由，於2014年9月8日，向這對夫妻發出《征收社會撫養費決定書》，要求其繳納社會撫養費79020元。

另一對單獨夫妻章榮真、李善霞於2012年7月生下第二個孩子，2014年7月收到《征收社會撫養費決定書》，被要求繳納13萬元社會撫養費。

兩對夫妻都表示不服，並將當地計生部門告上法院，歷經一審、二審，均敗訴。隨後他們向浙江高院提出申訴。昨日，浙江高院再審後宣布審理結果將擇日宣判。

吳有水認為，行政行為必須以現行有效的法律、法規為依據，被廢止的法律法規行政機關不得再援引適用。因此，兩地計生部門在單獨二孩政策實施之後還依據過去的法規對當事人進行處罰屬於適用法律錯誤。

而一、二審法院判決兩對夫婦敗訴，理由是他們生育二孩時“單獨二孩”尚未入法、允許“單獨二孩”的新法沒有溯及力以及征收社會撫養費是行政行為，不是行政處罰和行政許可，因此應該對他們使用舊法進行處理。

類似的搶生二孩案件在全國許多省市都存在，尤其是全面兩孩政策實施後，此類案件出現增多趨勢。國家衛計委3月3日通報了對新修訂的《人口與計劃生育法》落實情況監督檢查的結果。通報稱，檢查發現，新法實施前後社會撫養費征收政策的銜接還存在問題，部分地區與社會撫養費征收相關的行政訴訟案件有增多趨勢。

社會撫養費存廢待明確

一位不願意透露姓名的法律學者表示，社會撫養費相關行政訴訟案件增多，一方面是因為群眾的依法維權的意識增強，另一方面，也跟社會撫養費相關政策規定不夠明確有關系。

由於現行的《社會撫養費征收管理辦法》不適應形勢變化，2014年，衛計委起草了《社會撫養費征收管理條例(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)。國務院法制辦2014年11月20日向社會公開征求意見。此後，《送審稿》便一直沒有消息。

這一情況就使得目前的社會撫養費政策陷入一個相對複雜的狀態。修正後的《人口與計劃生育法》規定更要繼續征收社會撫養費，但一方面是新的《社會撫養費征收管理條例》遲遲沒有出臺，另一方面，按照衛計委在起草《送審稿》時的說明，舊的《社會撫養費征收管理辦法》已不適應新形勢。同時，由於全面兩孩政策的實施，生育政策發生了重大變化，而對於搶生群體到底該采取何種措施，衛計部門只是含糊地表示，社會撫養費具體征收政策由各省自行決定。

這種政策上的不明確導致相關訴訟案件處於僵持狀態。除了湖北省武穴市、黃石市有兩起搶生案當事夫妻勝訴外，多數此類訴訟長時間處於待宣判階段。去年4月28日，被稱作“全國非獨搶生第一案”的湖北監利非獨搶生案開庭後至今沒有宣判。去年8月，監利縣法院有關部門工作人員在回應第一財經記者詢問時曾表示，已經請示上級，正在等待批複。3月4日，該案件當事人黃艷芳表示，自己曾多次給監利縣法院打電話詢問案件審理結果，但是一直沒有人接聽。

左右為難的不光是基層法院。江蘇省一位基層計生幹部告訴第一財經記者，這種政策上的不明確給基層工作帶來困難。“繼續征收，阻力太大;不征收吧，也不符合有關規定。我們很為難。”

今年“兩會”上，多位全國人大代表和政協委員提出建議，社會撫養費征收制度跟全面兩孩政策背景下的鼓勵生育新規已經有所沖突，應該盡快取消。全國人大代表黃細花明確提出，對於“搶生”群體，應該立刻停止征收社會撫養費。