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學者高旺:基層政府存升級沖動 鎮改市不能“拔苗助長”

目前,在一些經濟發達地區,隨著城鎮規模(人口規模和經濟體量)不斷擴大,成為特大鎮,即在人口吸納能力、經濟集聚能力和經濟規模等方面,已經達到甚至超過過去的城市設置標準,但在行政級別上仍然屬於鎮級,在管理體制上仍然采取傳統的管理農村的模式。

國家發改委今年4月發布《國家新型城鎮化報告2015》顯示,當前我國很多特大鎮具備城市的體量與特征。其中鎮區人口超過10萬的特大鎮有238個,超過5萬的有885個。這種行政管理體制限制了地方社會經濟的發展。針對這一問題,國家出臺了一系列相關政策和解決方案,包括特大鎮改革、小城市試點培育、修改設市標準,特大鎮設市等。

這些舉措是否能夠解決這一問題,將會給當地經濟以及中國行政體制帶來怎樣的影響,未來又將呈現怎樣的發展趨勢?

就上述問題,《第一財經日報》記者近日以書面形式專訪了中國青年政治學院公共管理系教授高旺。

基層政府主要是為經濟利益和政治地位

第一財經:目前鎮改市的條件和標準是什麽?應如何設置?

高旺:關於鎮改市的標準,目前的設市標準是民政部1993(國發[1993]38號)年制定的,主要涉及非農人口數、比例,非農產值比例及基礎設施標準等。對於鎮改市的規定是:“少數經濟發達,已成為該地區經濟中心的鎮,如確有必要,可撤鎮設市。設市時,非農業人口不低於十萬,其中具有非農業戶口的從事非農產業的人口不低於八萬。地方本級預算內財政收入不低於人均五百元,上解支出不低於財政收入60%,工農業總產值中工業產值高於90%.”

現在的情況已經發生了很大的變化,城市體系內部的結構已經很不合理,理應修改設市標準,將一些符合條件的鎮改為市。2016年4月,國家發改委就推進新型城鎮化的重點任務和《國家新型城鎮化報告》有關情況舉行新聞發布會,規劃司司長徐林表示,今年準備加快出臺設市標準,推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為市。

一般而言,在我國,人口在10萬人以上的鎮可以稱之為“特大鎮”,特大鎮在人口規模上甚至超過了部分縣級市。一些人主張以10萬人劃線,之上設縣級市;5萬以上人口設鎮級市。至於鎮改市的標準和條件中,人口密度和規模當然重要,但業態和經濟規模也是重要的因素。一些中西部地區的鎮,人口不少,但缺乏產業的聚集。有不少地區,經濟總量不少,但主要來自土地交易,缺乏可持續性的特色產業,只是暫時的虛假繁榮,難以成為“鎮改市”的經濟指標。

在其他硬件方面,基礎設施、環境因素及服務水平都是設市的基本條件。此外,鎮改市還應考慮商業傳統、歷史文化等軟件因素。城市是一個政治、經濟、社會、文化、環境的綜合體,能夠在各方面滿足人們的物質、文化的需要,這樣才能“宜居”,吸引人、留住人,形成人口、產業聚集的社區。至於具體的改市條件,應綜合考慮各鎮的實際情況而定,不宜過於具體、明晰。

第一財經:小城市試點培育、特大鎮改革,設定市標準等(鎮改市)這些方案是否可行?會取得哪些成效?

高旺:上述幾種思路,可看作目前有關城鎮化的具體設想,並進行了一些試驗。從若幹地方小城鎮培育試驗的效果看,基本都認為此類改革促進了發展。這主要表現在:試點建成區面積、常住人口增加,生產總值、財政收入、農民人均收入增長,權力下放,百姓便利(青島李哥莊鎮);GDP、稅收收入、固定資產投資增長,城鄉居民收入差距縮小(浙江省湖州市吳興區織里鎮);生產總值、工業總值、進出口額增長(東莞市長安鎮)。

第一財經:上述這些方案在取得成效的同時又會存在什麽瓶頸和局限?

高旺:國家出臺的這一系列方案和政策確實取得了良好的成效。但應當指出的是,上述一些效果主要是在政府優惠政策和大量投資和支持的條件下,所取得的一些經濟方面的短期看得見的效果,長期來看還有待觀察。

如青島在小城市培育項目試驗中,在人事、財政、稅收、土地指標使用等方面所給予大量優惠政策,經濟社會管理權限得到下放。這是在政府主導和推動下的城市化項目,而少有當地民眾的積極參與。為什麽基層政府對培育小城市和“鎮改市”感興趣,並不遺余力的推動?除了有國家城市化戰略的政策背景考慮,主要是經濟利益和政治地位提升的考慮。從前面一些試點地區的宣傳看,主要強調的是經濟的數字。且不說,特殊的政策和大量的經濟支持是否獲得了對稱的收益;單就征地拆遷、農民上樓等方面看,被動的城鎮化,卻造成了更多的社會政治沖突。

鎮改市應謹慎而為

第一財經:在推動鎮改市的過程中,會受到哪些因素的制約?

高旺:就鎮改市來說,它不僅是名稱的變化,實則牽涉到體制機制和現代城市管理等一系列的變革,因而受到諸多因素的制約。目前我國市制包括直轄市—副省級城市—地級市—縣級市多級,如果再加一層副縣級,管理層級過多,必然影響效率。從鎮改市與一般行政建制縣的關系看,由於市的經濟政治地位上升,可能會與縣爭奪資源,產生沖突,增加管理成本。如果把“鎮改市”計劃單列,實行省轄縣管,權限相當於縣級,同樣會增加管理成本,也會導致財政上繳層級混亂,及其他方面的沖突。

此外,鎮改市後,與所輻射區域的鄉鎮上是什麽關系?如果與原下鄉村區域社會領導關系,可能會重複市管縣體制的弊端(並沒有帶動鄉村,反而侵奪了鄉村的資源);如果城鄉分治,則不僅難以實現城鄉統籌,也會造成資源爭奪與對立,最終限制市鎮的發展。

另一方面,鎮改市的管理不同於一般建制鎮的管理。城市的特點在於人口高度集聚、工商產業集中,教育、文化發達,而且往往也是基層政府的治所,因而社會分工複雜,必然存在著多元的需求,產生了城區分工、垃圾處理、生活服務設施、市政建設與管理等特殊的服務需求。這就需要諸如城市規劃、市政建設維護、環境綠化、公園、學校、商店等服務設施,及政府的城市管理、行政管理及公共服務能力的適應。“小城市”項目多,任務重、人員不足,這不僅需要增加行政管理的成本,更需要規劃、建設、金融等城市管理與專業技術人才的供給。而這些方面都面臨著一些瓶頸因素。

第一財經:簡政放權、擴權強鎮的核心和方向在落實過程中會存在哪些困難?

高旺:從試點縣鎮的擴權強鎮實驗看,大多通過委托、授權、代辦等方式,授予了行政審批、監督服務事項等一批社會經濟管理權限,但對小城鎮發展最為關鍵的城市規劃和土地指標調配權限沒有下放,部分權限鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格,遭到執法對象的抵制,從而制約了實驗鎮政府的職責履行和社會經濟發展。因而,“即使被賦予了與縣級幾乎對等的行政權限,這些特大鎮在發展過程中仍然遇到不少問題和挑戰。”上述體制帶來的困境,必然限制鎮改市所能取得的預期效果。

從基層社會經濟基礎看,盡管試點鎮已經具備一定的經濟基礎,但農村地區社會組織還很薄弱,具有能夠承接政府職能的社會組織和企業還很弱小,因而市場化及多元融資模式的公共服務模式的效力有限,多中心的城市治理模式難以行得通,因而城鎮政府的治理不得不依靠行政的運作,從而又難以擺脫上述的行政困境。

因而,鎮改市應謹慎而為,采取漸進的策略,避免大呼隆的一齊上馬。條件成熟的地方,可先行先試。條件不足的地方,可以先行對大鎮進行改革,擴大鎮的管理權限。

第一財經:中國的行政體制改革,尤其是鎮改市領域,將來會呈現怎樣的發展趨勢?

高旺:從長遠看,城市化是現代化的基本方向。通過發展小城鎮,走中國特色的城市化道路,是必然的選擇。但是,一些基層幹部,受到全能政府觀念和官本位思維的深刻影響,認為權力是無所不能的,靠行政的推動,沒有什麽做不成的,因而往往不考慮當地的實際條件和現實基礎,盲目地搞“拔苗助長”式的升級沖動。

如前所述,這種行政主導的鎮改市實驗,往往帶來嚴重的後果。因而,以鎮改市為中心的行政體制改革,必須謹慎而為,循序漸進。

學者 高旺 基層 政府 升級 沖動 鎮改 改市 不能 拔苗 助長
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