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深圳首創「地陷辦」,24億修補地下空洞 「我們正在做一件人命關天的大事」

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2014年5月5日,對於突然到訪的南方週末記者,劉永根沒再迴避了。此前他和同事反覆婉拒了採訪要求。這個剛設立半年的臨時機構顯然更願意低調,甚至連114查號台也問不到電話和地址。

這是一個約30平方米的辦公室,劉永根和幾名從不同單位借調來的同事擠在一起辦公。會客用的沙發還是深圳市應急辦騰讓出來的,而一旁的檔案櫃上也只有寥寥幾摞文件報表。

不過,這是一個臨危受命的機構,負責協調全市約2000平方公里內的地面坍塌突發事件處置,掌管每年8億元的專項治理資金。雖然專職人員不到10人,但「兼職人員」卻遍佈28個政府職能部門及燃氣、電力、軌道等相關企業。

深圳市地面坍塌防治工作領導小組,61歲的劉永根是其辦公室主任。在媒體的日常報導中,它有個通俗易懂的簡稱:「地陷辦」。不過,劉永根反覆強調,規範的簡稱應為「地防辦」。

「這是全國各大城市中,唯一協調組織治理地陷的專門機構,深圳也是唯一一次性批覆24個億用來做這件事的城市。」劉永根如此評價說。

6條人命換來「地陷辦」

2014年5月11日,深圳遭遇6年來最大暴雨。而暴雨過後,城市次生災害之一便是地面坍塌。

地防辦早已進入警備狀態。當日下午5時,劉永根和同事正在冒雨趕路。在電話中他告訴南方週末記者,「現在市領導都在值班,我們全部到了現場,一天沒有歇腳。」

劉永根說,本輪強降雨期間,全市已發生31起地陷,所幸沒有人員傷亡。

面對地陷,深圳這座城市早已心有餘悸。在一年前的5月20日,一起導致5人遇難的地面坍塌,成了深圳治陷的分水嶺,也促成了地防辦的臨危受命。

也就是這起被定性為「較大」級別的突發事故,徹底驚醒了屢受地面坍塌困擾的深圳。據市地防辦工作簡報記載:「2013年深圳市共發生地面坍塌事故兩百餘起,造成6人死亡,防治形勢極為嚴峻。」

在深圳悲劇之外,全國情況同樣令人揪心。據南方週末早前報導,2009年-2013年直接因城市地下管線事故而產生死傷的事故案例共27起,死亡人數達117人。單就致死傷的地下管線事故而論,呈逐年增多趨勢。

然而,目前尚有逾60%的城市未進行地下管線普查。「中國地下管線事故正從潛伏期進入爆發期。」中國城市規劃協會地下管線專業委員會副秘書長劉會忠說。

「5·20」事故之後,深圳市規劃國土委牽頭進行全市初步調研。三個月後,一份多達62頁的專題調查報告上呈市政府。

該報告認為:「地面坍塌主要由非自然因素導致。」因自身建設質量和維護問題導致的管渠破裂,及受其它地下工程建設影響導致的管渠破裂,是形成地下空洞和造成地面坍塌的兩大原因。而深圳降雨多、城市發展快更是加速了這類事故爆發。

2013年8月22日,在市政府研究全市地面坍塌事故防治工作會上,常務副市長呂銳鋒點名請已退休的劉永根出任辦公室主任一職,劉永根原是深圳市規劃國土委巡視員,早前任副局長。

「雖然地防辦還只是臨時機構,但辦公室牽頭人角色重要,沒有熟悉的人脈和一定行政級別,是干不好這活的。」地防辦工作人員龔淑云博士說。

不少城市治陷機構是設在某個職能部門之下。「比如北京,專門負責處置地面坍塌的部門設在市政市容委,雖然也很重視,但不是作為一個獨立部門機構來協調工作的。」劉會忠說。

2013年8月30日,深圳市地面坍塌防治工作領導小組正式成立,副市長呂銳鋒任組長,各區與相關職能部門也成立了相應的領導小組與辦公室。隨後,深圳市地質環境監測中心作為技術支撐單位掛牌成立,同時,還組建了一個由三十多位專家組成的隊伍。自此,深圳市地面坍塌防治體系基本形成。「從開始提出專題調研,到成立領導小組前後不過三個月。」劉永根說,「地面坍塌防治工作得到前所未有的重視。」

「如果再不重視防治塌陷工作,我們的今天就是兄弟城市的明天。」在劉永根看來,深圳遇到的地陷困境,其他城市以後也會或正在遇到,「我們正在做一件人命關天的大事」。

第一次「下馬威」

頻發的地陷,似乎正在警示這座城市引以為豪的「深圳速度」。「坍塌說到底是質量問題,每個時期的規劃、設計、施工、驗收標準是受當時的歷史條件制約的。」劉永根說。

這是全國城市的共性,但北方還有一個特性。「北方城市地面塌陷還有一個顯著特徵,就是戰時遺留下來的大量防空洞,比如哈爾濱,因維護本身就不及時,加上地鐵快速建設,原本地下結構平衡被打破,最終釀成塌陷事故。」劉會忠告訴南方週末記者。

城市地下的脆弱,已超乎想像。劉永根一上任,地陷事故就來了。

2013年8月30日上午,福田區梅華路與新洲路交界轉彎處發生路面坍塌,一輛公交車後左輪陷入深坑中。「難道梅華路塌陷是給我們下馬威嗎?」劉永根說。

而這一天,深圳市政府辦公廳正式印發地面坍塌事故防治專項治理工作方案,對推諉扯皮、推進不力的單位進行問責。到2014年5月,地防辦代表市政府已與各成員單位陸續簽訂責任狀。

梅華路坍塌成了對地防辦的首度考驗。這次考驗的制度性成果是,地防辦制定了以屬地管理為主的《深圳市地面坍塌事故防治工作應急程序》,對如何應急處置、信息報告、指揮協調等環節作了具體規定。也就是說,處置日後發生的地面坍塌事故有了工作指引。

2014年3、4月間,深圳又發生多起路面坍塌,龔淑云告訴南方週末記者,「處置過程均走坍塌應急程序,應急搶險工作秩序井然。」

按照工作方案,各區和街道均設立了相應的地防辦,以對接市地防辦工作。呂奇是南山區住建局工作人員,現被抽調到區地防辦工作。「今年以來,南山區共發生地面坍塌事故6起,區地防辦按程序組織有關單位進行應急搶險處置。」呂奇說。

沒有突發事故時,市地防辦會派專家到各區地防辦授課,主題包括地面坍塌的成因、主要技術排查手段、應急處置手段等。通過專業的技能培訓、技術指引,讓基層掌握地防知識。

正是有了這些基礎知識,龍華新區借助保安員、城管信息採集員、綠化養護人員、清掃保潔人員、出租屋綜合管理員、物業管理員的眼睛發現坍塌隱患,實施了報料獎勵措施,對第一有效報料人予以1000-5000元獎勵,目前已有7位市民因有效報料獲得獎勵。

2013年至今深圳地陷地點不完全統計。南方週末實習生唐悅整理。 (何籽/圖)

排查家底有多難

「深圳速度」改變了昔日小漁村。然而,當時為了追求速度,大量河道被改建成暗渠,填土建設成道路、廠房或住宅,由於建設標準低、年久老化,一旦發生破裂,上部土層形成空洞,便造成了地面坍塌隱患。劉永根說,深圳市有大小河流330餘條,其中不少埋藏地下,而這些都是隱患。

摸清家底,排查隱患,正是市地防辦的重點任務。依據上述專項方案,全市要求在2013年第三季度前完成全面「體檢」。

近幾年,摸清家底已成為不少城市治陷的「標配」。哈爾濱在兩年前就成立了領導小組,對全市地下進行排查。而天津、昆明、南京、上海等地已分別摸底,建立地質資料統一檔案。

但更多的中西部城市還未真正動起來。「再不重視起來,可能會出大事的。」劉會忠說。

不過,要在2013年第三季度全面完成「體檢」,對深圳市地防辦來說,這顯然是一個難以完成的任務。

地防辦在2013年工作總結中這樣寫道,「全面體檢」未按期完成,「重點診斷」進展緩慢,地面坍塌隱患尚未全面掌握和治理,地面坍塌事故仍然時有發生,甚至影響人員財產安全。

2014年5月6日,深圳市地防辦專家組成員、市建築工程質檢中心副部長孟照輝對南方週末記者說,全面「體檢」需要大量人力物力和財力,短期難以完成。而且這些隱患也會隨城市建設而變化。深圳市地質局總工劉都義也表示,深圳臨海,地質條件複雜,要短期查清楚家底基本上是不可能完成的任務。

儘管未全面「體檢」,但重點區域的攻防戰已然打響。

深圳市現有道路長度超過6000公里,如果全部進行地下空洞探測,其費用將非常龐大。為此,地防辦只能重點突破。

2013年,龍崗區完成了全區48條被覆蓋河道的「全面體檢」,發現嚴重隱患31處,其餘的正在檢測和招標,該區已先行投入5000萬元。寶安區初步排查出86處道路地面坍塌隱患,發現隱患路段52處,並處理了100多宗路面設施沉降損壞問題。而南山區對地下坍塌隱患也全面體檢過一次,「地下空洞仍在發育過程中,雖然已做過一次體檢,但我們仍不敢掉以輕心。」呂奇說。

因工作量大,有成員單位直接把「體檢」工作交給了第三方公司。受深圳市交通運輸委委託,中國電波傳播研究所(又名中國電子科技集團公司第22研究所,是國家授權的電離層通信基本數據觀測單位)於2013年底排查了3條道路。該項目負責人崔海濤告訴南方週末記者,三條試點路段共15公里,發現有上百處管線周圍脫空、結構層脫空等隱患。

據南方週末記者瞭解,類似這種借助探地雷達排查坍塌隱患的專業公司在全國並不少,只不過,要查清家底需支付不小的探測費用,正常的排查費用在3萬-16萬元/公里。

而該市交通運輸委在2013年工作總結中稱,經過排查道路共6000多公里,發現隱患621處,已組織整改591處。

全面摸清家底已調整為長期工作。據瞭解,深圳市打算用3到5年時間,繪製一張地下空間三維圖。與此相關的,是6月1日就要正式實施的《深圳市地下管線管理辦法》,深圳試圖通過該辦法首先完成地下管線數據採集工作。

在地下管線信息管理上,深圳只是一個後進生。不少城市已部署相關工作。天津、昆明等地規劃部門都已成立專門機構,負責全市地下空間信息的收集和使用。

「山寨地陷辦」的困境

「我們是正宗而又山寨的『地防辦』。」2014年5月5日,該機構內部工作人員自嘲道。

與其他部門不同,地防辦並非深圳市政府常設機構。因此,沒有正式的人員編制安排,沒有辦公經費,沒有應急車輛,甚至沒有機構代碼。更重要的是,地面坍塌防治工作和地下空間信息管理需要建立長效機制,這些尤其需要得到制度的保障。

即便如此,在受訪的專家看來,深圳模式仍是具有開創性的。由一個有兩位副市長、兩位副秘書長參與的專門領導小組來組織協調,頂層設計在國內絕無僅有。其次有一系列制度安排,包括項目和資金管理辦法、問責制等。「如果深圳這種治理模式有效,是值得在全國推廣的。」劉會忠說。

「我們希望政府能將臨時機構轉為常設機構。」當了半年多地防辦領頭人的劉永根頗感困惑,「急需解決應急搶險用車,現在很多災情處置辦公室同事都是私車公用。」

除此之外,地面坍塌隱患具有涉及範圍廣、隱蔽性強,必須通過專業檢測手段才能發現的特點,在檢測技術與經費上有更高的要求,也決定了相關的管理與整治方式與以往的地質災害防治不同,再加上臨時機構的性質,這些因素,使得地防辦在資金規劃、報批和使用上也會遇到制度障礙。

而在各區、街道地防辦,還會遭遇人手不足的難題。龔淑云說,區和街道一級的地面坍塌防治工作更多壓在應急辦或三防辦,他們本身已有工作任務,再額外加上地陷防治,個個早已滿負荷運轉。「據我所知,今年3月30日深圳遭遇暴雨時,僅龍華區地防辦工作人員就三天兩夜沒有闔眼。」

讓劉永根他們欣慰的是,在地陷防治方面,深圳可謂是大手筆,政府專項投入可能是全國之首。據介紹,深圳市已明確近3年共安排24億元,用於地面坍塌應急防治項目和隱患治理工程。劉永根說,24億資金到底該怎麼用,他們正在組織力量編制三年及年度的項目規劃。

不過,在尚未查清家底的背景之下,要科學編制規劃同樣不容易。龔淑云說,「現在各區街道對項目規劃早日出台頗為期待,但還是擔心報少、報漏、報錯了項目,比如,一個實際投入上千萬元的項目最後只有幾百萬資金,或者只需幾百萬的項目卻申報了上千萬等問題,所以,各區街道和我們一樣都很矛盾。」

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