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小機場,你敢飛嗎?

http://magazine.caixin.com/2012-07-27/100415934_all.html

「山西省呂梁市正準備在兩個山頭之間修機場,把山頭削平了,削下來的土方石頭填補在兩個山頭之間的溝縫裡。」一位民航業內人士對財新記者說。在中國許多地方,這樣移山填海造機場的風潮正在興起。

  「『十二五』期間新建機場全部都是支線機場。」發改委基礎產業司司長黃民7月20日接受財新記者採訪時說。根據「十二五」規劃,到2015年 底,中國新建機場將達70座,改擴建機場101座。新建機場主要分佈於中國的中西部地區,未來很多旅遊景區或礦產資源豐富的投資地區都會有直達航班。

  問題是這些機場建成,你敢飛嗎?

  一位剛剛參加完民航內部安全會議(封閉會議,不對媒體開放)的民航業內資深人士給出的建議是:「最好別從北京這樣的大城市直飛小機場。因為中國 的許多小機場設施簡陋,存在安全隱患。」安全是小機場令人擔心的問題之一;能否盈利則是關係其未來發展的另一個大問題,同時也反過來影響小機場的安全水 準。公開資料顯示,中國目前近80%的機場都虧損。但這些隱憂都阻擋不了中國機場建設高潮的來臨。

  7月8日,國務院出台《關於促進民航業發展的若干意見》,提出機場建設和民航發展應「適度超前」。 7月20日,民航局局長李家祥、財政部副部長李勇、國家發改委基礎產業司司長黃民在國務院新聞辦召開的新聞發佈會上,聯合解讀這份被稱為首個全面指導民航業發展的重要文件,盡顯中央政府層面對機場建設的殷切。

  地方政府更是抱著虧多少也要修的精神開足馬力推進。在目前房地產投資、製造業、出口貿易等多駕「馬車」乏力的情況下,有公路、鐵路等大規模基建投資拉動GDP的效應在前,在修機場的問題上,中央與地方政府難得地達成了一致。「要想強,上民航」成了新的口號。

  這意味著機場和民航業將迎來一波更大規模的投資。未來新建機場基本集中在自然條件較差、經濟欠發達的中西部地區,機場選址、建設和融資都各具挑 戰。但與此相較,機場後期維護的資金、管理、人才等問題,才是最大的風險與安全隱患。兩年前造成43人死亡的伊春空難事故便是前車之鑑。在後來公佈的調查 報告中,伊春機場本身氣候條件惡劣和飛行員缺乏經驗都是造成事故的重要原因。

GDP的誘惑

  在民航業,支線機場通常指的是年旅客吞吐量在50萬人以下,地處非首都、省會和自治區首府的機場,主要飛國內和省內航班。「十二五」期間 (2011年-2015年),中國將新修的機場(70座)是之前五年(33座)的兩倍多,這70座機場多與當地的旅遊和礦產資源有關,比如北方的撫遠、華 東的九華山、中南的衡陽、西南的稻城、西北的石河子機場等。

  中國新建機場的速度已經超越了之前的計劃。2007年12月,民航局曾公佈《全國民用機場佈局規劃》,計劃到2020年民用機場總數達到244個,其中新增97個。但按現在進度,到2015年,中國新增的機場數就將超過100個。

  而按照民航局局長李家祥7月20日接受財新記者採訪時的說法,目前的機場建設並不超前,而是大大滯後了。他舉例說,與美國1.9萬個機場相比, 中國的機場數量還不到300個,密度不僅遠遠落後於日本、美國等發達國家,還落後於巴西、印度等發展中國家。「為什麼『十二五』期間一下子增加這麼多機 場?這恰好說明過去少了,現在需要提高。」李家祥說。

  投資也相應提速。據財政部副部長李勇透露,「十一五」期間國家財政在民航領域累計投入900多億元,比「十五」增長一倍多。其中,支持民航機場和空管建設641.1億元;中小機場補貼、支線航空補貼、基建貸款貼息等242.6億元。

  黃民則對財新記者表示,機場建設要遵循適度超前和量力而行兩個原則。適度超前側重於規劃佈局、建設規模方面;量力而行,則更多講的是標準層面,比如建設標準和資金方面。

  他還表示,未來在調整機場佈局的同時,仍需要繼續穩步有序推進支線機場的建設。發改委官方網站資料顯示,自2012年3月份以來,通過發改委審批的機場相關項目就達到了11個。

  大建支線機場的目的之一是緩解大型機場容量飽和的問題,但更多還是出於對基礎設施建設投資會促進經濟發展的迷信——「對基礎設施的投資永遠都不 會錯」至今仍被很多官員和投資者奉為圭臬。李家祥在接受財新記者採訪時說:「我任民航局長期間,一直與各地方協調,我主張機場建設和民航的發展要有一定的 超前性。為什麼呢?因為民航是基礎性產業、戰略性產業,事關基礎,事關長遠,事關全面。」

  大規模的機場建設,錢從哪裡來?中央財政只能出一部分,更多的要靠地方籌集。中國機場目前實行的也是屬地化管理。一位民航局官員透露,「從去年 開始,民航局跟幾個地方政府簽署戰略協議,加快機場建設步伐,基本規則是民航發展基金和地方政府各出一半資金。」以河南省為例,在機場建設方面,民航局投 入3億元,地方政府配套4.5億元。

補貼也要飛

  民航局統計顯示,最近四年,全國超過80%的機場處於虧損狀態。2011年全國180座民用機場中有135座虧損,虧損額達16.8億元。李家祥曾公開表示:「儘管面臨虧損,仍有26個省市自治區的主要領導進京跑航班要航線,原因是航線能給地方經濟帶來巨大利益。」

  他還在7月20日的新聞發佈會上以縣級機場黑龍江漠河機場為例公開算了一筆賬。漠河機場管理人員60人左右,機場修成後帶來包括旅遊、物流等方 面的綜合年收益將達3億多元,如果按15%毛利率計算,相當於4500萬元毛利,扣除2000萬元的運營費用,地方上還賺2500萬元純利潤。「機場可以 帶動就業、提升文化、搞活經濟,為什麼會出現寧願補,也要飛,也要建?就是這種關係。」李家祥說。

  7月28日正式開業的萬達集團長白山國際度假區,也是一個被機場吸引來的項目。長白山機場位于吉林省白山市,投資5.5億元,2006年開建, 是民航局和吉林省共同出資新建的4C級旅遊支線機場,2008年8月正式通航,當時擁有北京-長白山-長春一條航線,每天一個航班。

  2008年,萬達集團董事長王健林選中白山市撫松縣嘗試開發旅遊地產。一位萬達集團內部人士對財新記者透露,當時在萬達與當地政府的談判中,政府承諾未來將開通七到八條航線,而萬達看中的就是新航線可能給項目帶來可觀的客源。

  但這並不容易實現。四年來,從長白山機場出發的航線僅由原來的一條增加到了四條,每天的航班由一個增加到八個。「聽說現在萬達正與當地政府商量,雙方共同出錢補貼航空公司,希望航空公司開通更多的航線和航班。」上述人士說。

  面對虧損的支線機場,如何吸引客流是最大難題。一些航空公司也和地方政府開始嘗試各種合作模式。「現在許多偏遠的地方,航空公司不願意去。地方 政府出於發展地方經濟的需要,就想辦法從省裡要撥款或補貼給機場,機場再從航空公司租賃飛機來飛本地航線。」一位民營航空公司高管則告訴財新記者,機場與 航空公司之間有兩種合作模式,一種是直接補貼航線,比如一條航線一天多少錢;另一種是包機補貼,按小時算,飛1小時給4萬元,飛100個小時就400萬 元。

  「單一支線機場雖然虧損,但從全網絡來看不一定虧損,我們也做了這方面的研究,把全國180個機場全部加起來看,是不虧損的。」黃民稱。根據民航局的統計,2011年,儘管135個小機場是虧損的,虧損額為16.8億元,但全國180個機場整體盈利是46億元。

  「支線機場也不永遠是虧損的,事實表明,現在有一些支線機場已經開始盈利。」據黃民透露,云南省的12個支線機場已經實現了整體盈利。而伴隨大規模支線機場建設而來的,還有地方政府組建地方航空公司或者參股航空公司分公司的熱潮。(詳見本刊2012年第24期「地方航空捲土重來」)

小機場的安全不等式

  由於新建機場多為支線小機場,尤其在2010年8月發生黑龍江伊春機場空難之後,支線機場安全問題備受關注。

  伊春空難發生後,許多人曾質疑當時的機場選址有問題,因山區多霧,而機場又缺乏盲降設施導致飛機失事。和伊春一樣,很多新建支線機場也是建在山 上。「這是沒有辦法的辦法。」一位熟悉情況的民航局官員介紹說,中國很多地方處於山地,沒有平地,要修機場就得在山頭上,不過並不能由此斷定小機場必然不 安全。

  據他介紹,伊春機場在民航內部檢查中,確曾有幾次被評定為不合格,但這不是指伊春機場在選址和初建時有問題,而是在後期維護上出現了安全隱患。 這位民航局官員表示,機場雖然是屬地化管理,但從機場選址到最後建成,涉及機場安全部分都是民航局在把關,現在的主要政策依據是2009年國務院頒佈的 《民用機場管理條例》,規定相當嚴格。

  民航系統內部對小機場的安全問題說法不一。更多民航專業人士傾向於認為,小機場的最大風險不在選址及前期建設,而在後期。「就像買了汽車一樣,之後要保養、維修,需要繼續投入,如果設備不能及時更新、人員跟不上,就會在安全方面產生風險。」

  修建小機場的一個正面例子是青海玉樹機場,這個高高原機場在玉樹地震救援中發揮了重要作用。但在條件特殊的機場飛行,無論對飛機還是對航空公司和機組人員都有特殊要求,中國民航局的規定不可謂不嚴。

  按地理條件不同,機場有高原機場和非高原機場之分,兩者的界限為海拔高度1500米。高原機場又分一般高原機場和高高原機場兩類。其中,海拔高 度在2438米及以上的機場為高高原機場。中國現有的高高原機場共八個,包括昌都邦達機場、四川康定機場、青海玉樹機場、拉薩貢嘎機場、四川九寨黃龍機 場、迪慶中甸機場、林芝米林機場和格爾木機場。

  上述民航局人士稱,民航系統對於飛這些高原機場的機長有特殊要求,必須具備相應的技術水平和飛行經驗,「工資也比普通機長高一些。像云南麗江、四川九寨溝、湖南張家界,都是這樣的機場。」

  另外,原則上在高高原機場飛行的機長年齡不能超過55週歲。除已經取得飛高高原機場資格的駕駛員外,副駕駛需具備總計1200小時或以上的飛行經歷,其中包括本機型100小時或以上的飛行經歷,方可進入高高原機場飛行。

  而對航空公司來說,需要在一般高原機場連續運行兩年且至少積累500個起落後,方可進入高高原機場。

  這位民航局官員建議,去這類特殊機場,最好選擇在當地有較長飛行經驗的大航空公司,比如去云南麗江選擇東航,去九寨溝就選擇國航。

  一位大型航空公司中層管理人士稱,在中國特有的監管體制下,從來都是「安全性第一,盈利性第二」,而且航空公司不能有怨言。今年4月,由於萬達在當地的樓盤建得太高,影響了飛機起降,最終綿陽機場停止了所有的夜航航班。

  事實上,今年6月底發佈的伊春空難調查報告將空難主要責任放在了飛行員身上。「許多飛行部經理被問責。」前述民航局官員對財新記者說,「伊春空 難的處理,最大的改變是問責機制加強了,以前國內空難多是人為因素造成。」一位民航業內資深人士總結說,小機場的安全問題「更多是管理問題」。機場屬地化 改革之後,地方政府承擔起了修建機場的任務,因為是地方出錢,民航局很少不批。

  李家祥在今年5月參加民航發展論壇時公開表示,機場安全應該歸地方政府管,不能再由民航管。

  機場放歸地方管理後,地方公安局負責機場安檢。「不發生問題就不出警,但等問題發生了之後再出警往往已經來不及了。」上述人士說。旅客因不滿航 班延誤直接沖上跑道的衝突事件時有發生。此外,由於缺乏專業人員,一些小機場的調度指揮也出現問題。曾經發生過這樣一起案例,在一個每天只有兩個航班的小 機場,某天竟然發生了兩架飛機在同一跑道落下的事情,幸虧飛行員發現及時,才沒有發生撞機。

  本刊記者朱以師對此文亦有貢獻


機場 你敢 敢飛 飛嗎
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