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資產評估立法難撼體制之弊

http://magazine.caixin.com/2012-03-02/100362973_all.html

  中國資產評估行業20餘年無專門法律的歷史即將結束。但從目前亮相的法律草案來看,這一立法尚難撼動此行業監管體制痼疾。

 

  2012年2月27日,在十一屆全國人大常委會第二十五次會議上,醞釀、起草近六年之久的《資產評估法》草案,首次接受審議。

  所謂資產評估,是指由專業機構及人員對資產價值進行測算的市場服務行為。自上世紀80年代末開始,隨著國有企業改制,中外合資企業的興起,資產 評估行業在中國應運而生。在發生企業改制、資產重組、合資、合作、產權交易,以及出租、抵押、保險等經濟活動時,通過專業的資產評估給交易主體提供價格參 考,有助於交易公平的實現。

  1989年,經國家人事部批准,原國家國有資產管理局成立了資產評估中心,監督管理全國的資產評估。1991年11月,國務院頒佈《國有資產評估管理辦法》(下稱國務院91號令),成為迄今為止這個行業內具有最高法律層次的統一性法律文件。

  1999年,中央黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鉤,在這一改革要求下,財政部發文要求資產評估機構與原掛靠單位在人、財、物等方面徹底脫鉤,各地的資產評估機構由此從財政部門下屬的事業單位,成為自負盈虧的合夥制企業或者有限責任公司。

  據全國人大常委會的立法資料顯示,目前全國各類評估機構近萬家,執業註冊評估師10萬多人,從業人員約30萬人。由於行業多頭管理、評估市場人 為分割,多種行業標準和職業規範並存、行業監管薄弱,在國有產權交易、土地徵用、房屋拆遷等領域出現了國有資產流失、交易價格顯失公平、資產所有者權益受 損、法律責任不清等一系列問題,亟待一部法律來規範。

  此次的草案,規定了註冊評估師、評估機構、委託人之間的權利義務關係,規定了評估基本準則、資格考試制度、執業註冊制度、行業監管制度以及行業 自律制度等。全國人大財政經濟委員會副主任委員烏日圖在立法說明中表示,要明確資產評估行業是一個以市場價值理念為基礎的綜合性中介服務行業的定位,堅持 市場配置資源的原則。

  但是,由於既有利益格局難破,在最為關鍵的監管制度上,此次立法未有實質性進步。

監管體制微變

  隨著土地有償轉讓、房屋買賣、礦產資源開發等產權交易種類的擴大,不同行業和領域內針對特定資產的評估行業也迅速發展。1994年,中國土地估 價師協會和房地產估價師學會分別成立;2006年,中國礦業權評估師協會成立。由此形成了包括資產評估、房地產評估、土地估價、礦業權評估,以及舊機動車 鑑定估價和保險公估在內的六大類評估專業。

  這些專業性的評估行業由財政部、住房和城鄉建設部、國土資源部(管土地評估和礦業權評估兩類)、商務部以及保監會五個部門分別管理,俗稱「五龍治水」。

  「行業內的各類評估分屬不同的管理部門,執業標準也有差別,但社會上是把資產評估作為一個整體行業來看的。」中央財經大學財政學院副院長、資產評估研究所所長劉玉平對財新記者說。

  在劉玉平看來,此次立法最關鍵、也是最困難的就是行業管理體制問題。2006年6月,全國人大財經委成立了資產評估法起草組。時任全國人大財經 委副主任的賈志傑談及這一立法將解決五個方面問題,前三個分別是——評估行業多種資格並存,部門分割的問題;評估行業管理體制不順的問題;各種評估執業准 入壁壘的問題。

  從國際資產評估行業的發展趨勢看,統一管理是方向。有參加起草組的成員告訴財新記者,溫家寶總理在2008年的時候有過一個批示,指出一定要理順評估管理體制。

  由於行政管理體制的爭議,本應在2007年就提交審議的草案,一直拖到了2012年。此次草案的立法說明中也提到,理順資產評估行業的行政管理體制是草案起草過程中一直存在分歧和爭議的難點問題,有關方面各持己見,難以達成一致。

  目前呈現在公眾面前的《資產評估法》草案,採取了所謂「統分結合」的模式,僅僅對多頭管理的體制進行了微調,顯然未達到立法初衷。

  草案規定,國務院建立資產評估行業管理協調配合機制,負責協調和指導資產評估行業發展。國務院資產評估行業管理部門在資產評估行業管理協調配合 機制框架下,負責監督管理資產評估行業。由財政部會同相關行政主管部門組織實施資產評估行業管理協調配合機制。同時,草案還規定了這個配合機制的職責。包 括設定註冊評估師專業類別、制定統一的評估基本準則,以及職業基本準則和職業道德準則;制定註冊評估師資格全國統一考試辦法等。

  劉玉平認為,雖然有了協調機制是個進步,但大的體制沒有變化,這不算是最好的解決方式。財政部企業司副司長賴永添也在接受財新記者採訪時表示,本來是想通過立法來規範行政管理體制,現在的草案卻遷就現狀,對解決問題無濟於事。

「五龍難治水」

  按目前的現狀,不同種類的資產評估師要經過不同的資格考試,在不同的行業協會進行註冊;不同的資產評估機構需要取得不同的部門或者行業協會的資格認證,才能從事某個領域的資產評估業務。即使是資產評估機構的名稱,也要體現出某個種類的特徵來。

  2005年5月11日,財政部為了使評估機構「專營化」,而不與會計師事務所等混業經營,發佈了《資產評估機構審批審理辦法》,要求依法設立的資產評估機構名稱中應當包含有「資產評估」字樣。

  同年8月,中國土地估價師協會發佈了《關於在土地估價機構註冊中規範土地評估機構名稱的通知》,要求機構名稱中應明示土地、不動產、土地資產、地產、地價的評估或估價等表明土地估價專業的術語。

  是年10月,建設部頒發《房地產估價機構管理辦法》,規定各資質等級房地產估價機構名稱有「房地產估價」或者「房地產評估」字樣。

  一些同時經營多種評估業務的機構只能紛紛改名,有些把名字加長,有些則拆分部門,分別進行工商登記。

  中鋒資產評估有限公司董事長張梅告訴財新記者,他們經營多種評估業務,採取將房地產估價和資產評估分開進行工商登記的形式, 「兩塊牌子,一隊人馬」。但由於工商登記的是兩個主體,所以工商稅務都是兩套體系,給機構的日常經營增加了負擔。

  一位同時取得了註冊資產評估師、房地產估價師和土地評估師資格的業內人士告訴財新記者,各種考試科目內容有很多重疊的地方,如果能互相承認一下,可以節省不少人力、財力。

  在賴永添看來,評估行業多頭管理、部門分割,不利於評估行業的整體發展。各個行政部門往往通過行業准入制度設置壁壘,比如企業重組,往往要聘請多家機構分別進行評估,加重了客戶的負擔,也增加了機構的管理成本。

  他舉例說,企業價值的評估並不是各種資產——土地、房地產等各種估值的簡單相加,還有經營的優勢、品牌的優勢、市場的優勢等,企業的不同資產由不同的機構作出評估,其結果卻不能反映出企業的價值。

  此外,評估機構的審批、評估人員資格的認定,評估方法標準的制定、評估項目的管理等等,各個部門各有一套制度體系。在不同的管理模式下,對評估行業的監管力度不一,加之對法律責任的規定不完善,缺乏全面系統性,無法有效地對評估違法行為進行懲處。

政府職能亟需改革

  在當前的體制下,各種評估專業要統一起來非常困難,癥結在於政府的角色錯位。中聯資產評估公司的一位評估師告訴財新記者,中國的資產評估行業和英美國家相比,最大的區別就是,政府管得太多。

  2001年12月,國務院辦公廳轉發了財政部《關於改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監督管理工作意見的通知》。劉玉平認為,這份文件意味著資產評估行業從完全由政府管理的體制,走向政府監管下的行業自律管理。

  目前,各個不同評估種類的行業自治程度不盡相同,有的相對比較獨立,有的還是處於政府的嚴格管制下。

  比如,財政部門監管的行業,政府負責批准評估機構的設立,行業協會管人員和機構的註冊;而國土部門監管的行業,機構的設立和人員資格、註冊都是由協會來管理;住房和城鄉建設部則統一將機構的設立,人員資格的許可都直接納入政府管理。

  從協會人員的組成來看,和行政部門也存在著千絲萬縷的關係。比如,中國資產評估協會的會長,同時是財政部資產評估準則委員會主席,曾經擔任過中 紀委駐財政部紀檢組組長、財政部黨組成員,副會長是現任的財政部企業司司長;而中國土地估價師協會的現任會長,曾經擔任過國土資源部副部長,副會長則是現 任的國土部土地利用管理司司長;中國房地產估價師與房地產經紀人協會的會長,曾經是建設部的副部長。

  各個協會每年要收取會費,要組織培訓和資格考試等等,這都成為一種「不能失去的利益」。而對於從業主體而言,這就是無端增加的重複成本。

  此次立法,依舊延續了舊體制的慣性。「從評估行業本身的特點來看,統一管理是有可能的。」劉玉平說,現在的「協調機制」,是激烈博弈下的折中選擇,在現有的體制框架下能否有效地運行,恐怕還有待於進一步研究和探討。

  中國政法大學副校長、行政法學教授馬懷德指出,這種協調機制,或者設立超越各個部委之上的各種委員會,是中國行政權力交叉、重疊、分割而又無法統一情況下的無奈之舉。當權力出現多頭管理,而公眾對此意見頗大時,協調機制往往成為體制調整的「經驗」而被廣泛使用。

  2007年,《反壟斷法》出台,在各部門權力無法統一規制的情況下,設立了反壟斷委員會;2009年,《食品安全法》出台,「九龍治水」的體制難以改變,就疊床架屋設立了一個食品安全委員會。

  資產評估立法又重複了這一過程。馬懷德說,「不能一邊說要轉變政府管理職能,下放權力,一邊又收權、擴權」,需從政府體制改革的角度去著力,不能任由各個行政部門畫地為牢,佔山為王。

資產 評估 立法 難撼 體制 之弊
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