◎ 本刊記者 蒲俊 于寧 文 電價的秘密 P58 不能半途而廢 ——專訪電監會前副主席邵秉仁 P59 停滯十年的電力體制改革即將重啓，改革的決心來自中國新一屆政府的最高決策層。 2012年上半年，時任國務院副總理的李克強曾就電力改革批示，強調要保證能源長期穩定供應，電力市場化改革是必然選擇，並要求有關部門認真研究頂層設計和重點推進方案。此後，多份有關如何重啓電力體制改革的研究報告出台，分別來自國務院研究室、國家能源局規劃司、國家電力監管委員會（下稱電監會）市場監管部等。 2012年年中，李克強再次對其中一份呼籲啓動第二輪電力改革以解決當前能源領域突出矛盾的報告做出批示，明確提出重啓電改，報告轉至相關部門。 據財新記者瞭解，2013年兩會前，在有關新一輪機構改革方案的討論中已涉及到電力體制改革。接近方案設計者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案雖然沒有出現在最後的機構改革方案中，但決策者正醞釀通過分拆壟斷的國家電網公司，推動新一輪電力體制改革。初步設計是將國家電網公司一拆為五，改革有望在全國“兩會”之後啓動。 2012年是中國開展電力改革的十周年。2002年，在時任國務院總理朱鎔基的推動下，國務院發佈《中國電力體制改革方案》 （業內簡稱五號文件） ，啓動了以市場化為方向的改革。2003年走出第一步，通過對國家電力公司分拆重組，成立了國家電網公司、南方電網公司以及中電投、華能等五大發電公司。國家電力監管委員會應運而生。 改革只走出了第一步。擬議中的主輔分離以及東北電力市場和直購電等試點陷入僵局，電改舉步不前，原本計劃進一步完成輸配分開的國家電網公司坐大，在金融、電建、礦業等多個領域和海外大力擴張，逐漸成為鉗制電力市場形成的最大障礙。 藉十周年之機，各方再度發出改革之聲。中國電力國際有限公司董事長李小琳亦在2012年初公開表示，應抓住當前有利時機，加快推進電力體制改革，當務之急是理順價格機制，將發電環節 的競爭和經濟效應，傳導到消費端。 在一年的討論之後，盡管對具體改革路徑尚有爭議，但改革的最終目標——破除垂直一體化的壟斷結構，在發電和售電環節實現有效競爭，同時對 具有自然壟斷屬性的輸、配電網絡嚴格監管，已成各界基本共識。這也是世界各國進行電力市場化改革的共同原則。 2013年3月10日，國務院機構改革啓動，其中包括重新組建國家能源局的內容。根據方案，電監會將併入國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。 監管機構重組為新一輪電力體制改革帶來變數。電監會成立原本是中國推行電力市場化改革的舉措之一，但因電改止步不前，電監會蹉跎十年，用電監會第一任副主席邵秉仁的話說， 處於“無市場可監管”的狀態。在接受財新記者採訪時，邵秉仁表示，此次機構改革提出，建立社會主義市場經濟體系的核心是處理好政府與市場的關係。新的監管機構應承擔起重新發動和推進電力體制改革的任務，推動中國電力市場形成。 對中國來說，繼續推進和深化壟斷 行業以及國企改革，是有效釋放“改革紅利”的突破口。十年前實現廠網分開，在發電側引入競爭，曾大幅度降低發電設備和裝機的造價，但隨後電改停滯，中國電力市場遲遲未能形成，政府不得不繼續對上網電價和終端銷售電價實行行政管制，企業失去了繼續提升盈利水平和投資效率的動力。而電網在買電和售電環節的壟斷進一步扭曲了電價體系，導致中國工商業企業實際電價遠高于名義電價（詳見輔文“電價的秘密” ） 。 從各國電力改革的經驗來看，如果下一步電力體制改革取得實質性突破，中國的實際電價水平有望下降，中國製造的整體競爭力將得到提升。 但多位電力業內人士在接受財新記者採訪時表示，前提是中國能夠完成國家電網拆分，並且在拆分之後管住壟斷 環節——輸電——的價格和投資成本，並在發電與售電側充分引入競爭。管住電網從一年多來的討論和各方公開表態來看，管住電網已成為電力業內的 基本改革共識 得到李克強批示的報告出自國務院研究室研究員範必和中國國際經濟交流中心專家景春梅，全稱為《進一步深化電力體制改革的思考》 。 報告稱，近幾年煤電矛盾不斷加劇，出現發電企業頻現虧損，工商企業用電負擔沉重，新能源、可再生能源發展受制約，電力普遍服務不到位等問題。能源領域的突出矛盾，反映出“現行電力體制已成為轉變經濟發展方式、促進節 能減排和發展多種所有制經濟的重大障礙” 。應抓緊啓動第二輪電力體制改革。 從一年多來的討論和各方公開表態來看，管住電網已成為電力業內的基本改革共識。 電監會副主席王禹民在今年全國“兩會”期間表示，在政企分開、廠網分開已經實現的基礎上，電力體制改革的節點已落在電網領域，應改變電網統購統銷的運行體制，堅持市場化原則，以出台獨立輸配電價為切入點，統籌推進輸配電體制改革。 中電國際董事長李小琳在今年的政協提案中指出，雖然發電市場實現市場化，但購售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權和議價權。如能逐步放開，則更加有利於廣大電力消費者和生產者自主調節、節能和創新能力的發揮，更加有利於新能源和智能電網等新興生產力的成長。 “輸電電價、配電電價需要獨立，拖了太久。 ”國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員劉樹傑，在2012年召開的電改十周年座談會上直言， “確定電網成本現在沒人做，電網公司的成本結構根本不適用于監管，成本里什麼都有，這是制度問題。 ”在另一份也在業內發生很大影響的報告中，國家能源局發展規劃司副司長何勇健認為，中國電力體制目前“最突出、最緊要的矛盾”是， “由於電網企業擁有獨家買賣電的特權，加之所有電價均由政府管制，使電力市場中兩個最重要的主體，即發電企業（生產者）和電力用戶 （消費者） 被制度性 ‘隔離’ 了，不能直接‘見面’進行市場交易” 。 電網的壟斷權從何而來，又如何打破？在何勇健看來，電網的特權來自自然壟斷與行政壟斷權力的交織結合， “電網企業在電力規劃、投資、價格、市場准入等方面有較大決策權或影響力，由於監管不力，電網借助自然壟斷擴張市場控制力” 。 輸配電環節的規模效應和網絡經濟特徵，決定了其自然壟斷特性——一個區域只有一個輸/ 配電網最為經濟。而這樣的環節需要進行嚴格監管，包括對定價環節進行約束，對電網企業的投資定額、造價及標準進行審批，使其投資成本維持在合理水平，並保證非歧視性的進入和使用電網措施。 但現實是，電網的投資與擴張近十年來完全處於失控的局面。 國網築高壟斷的十年 “要把賬算清楚，哪些能入賬，成 本的透明是要做的” 2002年五號文件要求電網企業實行主輔分離，目的即在於主輔分離後，能對電網企業的成本看得更清楚，在此基礎上確定合理的過網費標準。但實際上，主輔分離延宕數年，直至2011年9月，國網與中國電建和中國能建才簽訂主輔分離協議，將國家電網和南方電網中省級（區域）公司所屬的勘測設計、火電和水電施工、電力修造企業等輔業單位分離，產權目前已移交。據接近電監會的業內人士透露，最後剝離的施工輔業主要集中在發電領域，送變電相關並未剝離，國網內部也仍保留著部分設計部門。 國網還收購電力設備製造企業，進軍礦 業、金融板塊及在海外展開巨額投資。 其壟斷程度和控制力不僅沒有削弱，還得到了加強。 國家電網控股的公司共58家，其中包括5大區域電網、26家省級電力公司。除此外，一類是中國電力科學研究院、國網北京經濟技術研究院、國網能源研究院、國網智能電網研究院、南瑞集團有限公司等研究機構。二是直流建設分公司、交流建設分公司等建設管理單位。 三是許繼集團、平高集團、山東電工電氣集團有限公司這類設備供應商，相繼被整合進中國電力技術裝備有限公司，該公司業務橫跨裝備研發、設計、生產與製造，電力工程總承包，電力技術咨詢。國網新源控股有限公司還擁有規模不小的發電裝機規模。 國網旗下還包括魯能集團、英大國際控股集團等多元化投資企業。2008年魯能私有化受阻，國資委要求撤回交易，重新劃歸國網。此前魯能橫跨地產、新能源及煤炭礦產投資，英大控股擁有多個金融牌照， 資產包括證券、 信托、 保險、期貨、投資等業務。上述兩家公司的資本金分別達到200億元。國網在這些電網之外的資本金投資超過600億元。 國 網 總 經 理 劉 振 亞 曾 表 示，“十二五”發展目標是把國家電網公司建成以電網業務為核心，金融、直屬產業和國際業務全面發展的世界一流能源集團。 國網的年收入高達1.8萬億元，非主業資產的收入占比不到1%，利潤占比近5%，2011年在1004億元的毛利中有47 億元來自其他收入——包括承包境外工程和境內國際招標工程、電力設備進出口業務以及發電業務等。 2010年2月，國家電網收購許繼、平高集團獲國資委批准，引起爭議，批評者稱這違背電改初衷。中國機械工業聯合會曾公開表示，國家電網集標準制定、設備製造、招標和採購等多重角色為一身，無益于公平、公正的競爭機制，也無益于中國電氣製造業整體競爭力的提升。 “等於是國網畫了一張餅，然後自己把餅吃了，留給別人一些餅渣。 ”一位熟悉設備行業的人士如此評價。 除輔業外，國家電網還積極布局海外。2007年12月，國網公司牽頭兩家當地企業以39.05億美元競得菲律賓電網25年經營權； 2010年，國網公司收購Elecnor SA 等七家巴西輸電公司股權，總價約17億美元；2012年2月，國網公司以3.87億歐元價格收購葡萄牙國家能源網公司（REN）25% 股份；2012年年末，國網公司以約5億美元收購南澳大利亞輸電網公司ElectraNet41%股權。 劉振亞2012年11月上旬曾表示，目前國網海外投資已超50億美元，總資產 達80億美元以上 ；國網公司計劃2020年前在國外投入300億 -500億美元。 國網的投資能力來自于其主業帶來 的強大現金流，年經營性淨現金流在2000億元以上。 當年參與五號文件設計的一位專家認為，問題倒不在於國網的這些主業之外的投資是否盈利，而是國網作為一家公用事業企業，應優先從事國內農村電網改造、無電地區電網改造等。國網的四處擴張一方面干擾了監管，使得政府難以核實其資產和成本，準確確定過網費價格，從而阻礙電力市場形成 ；另一方面國網的這些投資也影響了其提供普遍服務。 “有錢投資海外，卻沒錢投資農網改造，每年哭窮向國家伸手。現在農網改造每年國家財政都要出20% 的資本金，大概百億元左右。 ”前述專家如此描述電網投資失控下的怪現狀。 即便認為走出去本身無可厚非的業內人士，也向財新記者分析將輸配電網成本收益與上述投資行為分開十分必要， “要把賬算清楚，哪些能入賬，成本的透明是要做的。 ” “世界上最好的電網” 中國電網運行的安全性，實際上建立在留出了很高的安全裕度的基礎上，可以說是為了安全過度投資前任國家能源局局長張國寶，曾稱讚中國的電網在世界上是“最好的電網” 。 他的依據是 ： “其他國家發生了若干次大停電，但中國沒有，中國整個網架結構非常清晰。我想這是由於中國有市場經濟和改革的動力，也有當年計劃經濟比較合理的規劃因素在裡面。 ”電監會的一位官員則提出了對電網效率的不同看法。 “同樣的電壓等級，輸電能力是多少，同樣的線路，別人輸100，我們輸50，我們號稱是全世界第一了，這個第一是什麼？”國家能源局的一位官員也認為，安全和效率之間應建立平衡，中國電網運行的安全性實際上建立在留出了很高的安全裕度的基礎上，可以說是為了安全過度投資。 “500千伏的線路輸送能力還沒充分發揮，就非要修750千伏的超高壓線路和更高電壓等級的特高壓線路，這從投資上說是浪費。 ”他表示。 2006年的《電力監管年度報告》曾明確指出， “現有500千伏交流線路輸電能力未能充分發揮。目前我國發電裝機容量為美國的1/2，但超高壓電網總規模已接近美國，電網輸電能力和利用率存在較大差距。輸送能力發揮不足，部分線路利用率偏低。 ”電壓等級並非越高越好，而應配合相應的發電能力和用電需求。每條線路設計時都會有一個經濟輸送功率，是經過各種經濟技術比較後，最合適的一個輸送功率。但根據西北電監局2009年的統計數據，在從220千伏、330千伏到750千伏的不同電壓等級中，大部分線路在實際運行時的平均功率均未達到經濟輸送功率的一半，約三分之一線路連經濟輸送功率的30% 都沒達到。原電力規劃設計總院規劃處長、國家電網建設公司顧問丁功揚告訴財新記者，西北的750KV 線路實際輸送功率大打折扣，“不講經濟性” 。 “一個巨大壟斷的公司，國家是根本無法監管的，控制的資源太大，誰跟它都不是對手。這個體制的形成，好處是能夠集中所有的資源，這是犧牲其他的代價換來的。 ”一位投行人士認為。 對於電網企業，受管制的電價為其低利潤率提供了理由，但巨大現金流帶來的投資衝動，以及投資過程中大量隱藏的為個人和小集體輸送利益的關聯交易，則完全與公用事業的宗旨背道而馳。 作為全球最大的電網公司，國家電網2012年售電量32539億度，收入18855億元，淨資產收益率約4.66%，資產負債率57.62%，在世界500強中名列第七。近兩年發改委多次上調電價，國網的盈利能力有所提高，但運營效率未真正提高（參見輔文“電價的秘密” ） 。 中國的電價相比很多國家並不低。 根據2010年國際能源署發佈的電力行業統計數據，韓國居民電價最低，僅為 0.077美元 /度， 工業用電價格只有0.058 美元； 法國居民電價0.159美元，工業電價為0.107美元，英國分別為0.206美元和0.135美元，日本為0.228美元和0.158 美元。這些國家人均收入都數倍于中國，即使電價超過中國1倍，相對電價仍然只有中國的幾分之一。而且這些國家的工業電價僅為居民電價的三分之二，而中國正相反，占整個用電需求75% 的工業電價高出居民電價一半甚至1倍。 在發達國家中，美國電價最為便宜，其市場充分競爭，擁有數百家發電企業、電網公司以及售電公司。據美國能源信息中心(EIA) 統計，2011年居民電價為11美分 / 度（約0.74元人民幣） ，商業用電為10.23美分， 工業用電為6.82美分 （約0.43元人民幣） ，平均電價9.9美分。 中國電監會的數據顯示，2010年中國平均售電價格是0.58元，但商業用電是0.81元，非居民用電是0.74元，非普工業用電是0.77元。根據財新記者此前的調查，一些城市和地區的工商業用電實際價格在1元以上。 南網上市實驗 南方電網上市準備近三年，未能正 式啓動 對於現行電力體制的問題，各界已有基本共識，但是，在具體改革路徑上分歧仍然存在。目前呼聲較高的是拆分電網，打破壟斷，同時實行輸配分開和調度獨立。也有人擔心對電網組織結構、資產 和人員配置進行大“手術”震動過大，技術上有一定操作難度；還有人擔心分離後將增加電力交易環節，使內部矛盾外部化，加大管理和交易成本 ；還會因分離後彼此職責不清帶來電力安全等重大隱患。 這些爭議，早在2002年中國電力體制改革方案出台前的論證過程中就曾發生過。 各國電網的改革路徑不完全一致，改革徹底的國家將輸電、配電、售電分開，調度獨立，使壟斷範圍縮小，增加透明度，有利於監管 ；同時售電環節放開，用戶可直接對接發電，輸配部分類似高速公路，僅收取過路費，輸配電價按照成本加成受到政府嚴格監管。 當時有部分意見認為中國應是一張大網，有利於電網建設 ；另一部分意見認為輸配應該分開，或按六大區域電網格局及相互聯繫，分成三大區域電網公司。最終各方在五號文件中達成妥協，形成國家電網公司和南方電網公司。 五號文件的起草過程中，原本將區 域電網公司明確為股份制公司，但最終未明確寫入2002年的電力體制改革文件，區域網公司和省網公司的地位界定亦未明確，這給後來的諸多變化留下了伏筆。 南方電網包括了廣東、廣西、雲南、貴州和海南五省（區）的電網業務，其成立有推動西電東送的含義。廣東電網並非央屬資產，是廣東省省屬國有資產。 南方電網成立後，西電東送電量從2002 年的202億千瓦時增加到2012年的1243 億千瓦時，增長了5倍，對廣東及西部三省的經濟起了相當重要的作用。 廣東電網和南方電網曾先後啓動上市步驟。廣東省最早啓動廠網分開，組建了粵電發電集團公司和廣東電網公司，並啓動了廣東電網上市籌備工作。中介機構進場，完成了審計評估工作，確定了電網定價模式，並基本完成招股書的撰稿。 原計劃2002年底之前完成上市工作。 2002年3月國家發佈“電力體制改革方案” （即五號文件） ，將廣東電網併入南方電網公司，廣東電網上市夭折。 南網公司成立後，在國資委的直接推動下，也開始研究電網公司上市的必要性及可行性。 南網上市前期困難重重 ：電網是國家嚴格監管的行業，上市涉及到監管規則，特別是電價機制，既要滿足資本市場對定價機制透明、清楚、穩定，投資者要有一定的回報率要求；更要滿足中國經濟發展對電力價格的要求，兩方面需要協調。國際經驗證明，在技術上滿足兩方面要求是完全可行的。但中國電價機制改革是非常複雜的，涉及到方方面面的利益。 南網上市的另一個技術障礙是股權問題，廣東省原本持有70.4% 股權，但南方電網被劃為央企後，人事任命亦歸中組部，廣東省對南方電網沒有控制權。 2006年12月，廣東省政府將32%的股權賣給中國人壽，中國人壽以350億元溢價購買了這些股份。但中國人壽進入之後仍然弱勢，看不到財務報表，在董事會沒有發言權。 電網是國家戰略資產，國資委代表國家行使管理權是既定事實。但公司上市需要明晰股權，股權與管理權在現代企業制度下應該是一致的。而南網公司的股權解決方案難以達成一致。 農網問題也是南網整體上市的另一個難題，電網不僅是一般性公司，具有提供普遍服務的義務，農網的盈利性較差，成本需要在全網平攤，但承受能力又受到整體盈利能力（與電價水平直接相關）的限制。 據財新記者瞭解，關於南方電網上市方案的論證，當時首先考慮整體上市，因為以往國有企業部分資產上市有許多問題，上市公司與集團公司直接形成矛盾 ；大量的關聯交易、同業競爭對小投資者極端不公平，監管難度很大。輸配資產分開上市在電網體制改革方向不明確的前提下也難以形成共識。但電網上市的前提條件是輸配財務核算一定要分開，這是有利於電價機制改革的。 最終，南網上市在2005年 -2008年準備近三年後未能正式啓動，再次夭折。 在一位當時參與準備工作的人士看來，上述問題雖然存在，但不能構成電網上市的致命障礙，電信資產上市也有定價、普遍服務義務的類似問題，同樣能夠平衡各方需要。電網上市關鍵還是認識問題。全世界的壟斷企業的改革都需要外力推動。英國電力改革是撒切爾首相的強硬政策，法國電力公司上市是歐盟強力推動。中國壟斷企業的改革也有賴于國務院的強力推動。 參與五號文件設計的一位專家則認 為，南網上市未果的主要原因還是中國電力體制改革未能繼續進行，電力市場沒有形成，監管框架沒有建立，基本條件不具備。 但他承認，如果重啓電改，推動電網公司上市有助于壟斷企業公開財務成本，有助于監管。 為什麼拆？怎麼拆？ 拆分的目的是為了形成和完善電力市場；要防止區域電網變成小國網根據財新記者從接近決策層人士獲得的消息，目前醞釀中的拆分方案是將現有的國網公司按照區域劃分為五家獨立的區域網公司，加上南方電網，中國將出現六家區域電網公司。據悉，此次分拆電網也徵求了主導第一輪電力改革的權威人士的意見。 拆分只是路徑，最終目的是要管住電網，對電網單獨定價。包括電監會前副主席邵秉仁在內的很多電力業內人士認為，在中國，很難想象有一個監管機構能夠管住像國家電網公司這樣的全國一體化公司。拆分之後，六大區域電網公司盡管在各自區域內仍然壟斷，但對監管機構而言，其成本和效率可以相互比較，此外，還可通過股份制、多元化及上市等步驟推動其資產、成本與收益的透明。 國家能源局新能源與可再生能源司司長王駿在《什麼是“水火同價” 》一文中就曾建議，按照“合理成本加規定利潤”的規則，並通過在同類企業之間進行資產量、輸配電量和運營效率的橫向比較，對各級電網企業分別實行單獨 定價，確定並公佈其年度准許收入總量和相應的輸電、配電所有路徑的過網電價。這也是英、美、法等各國實施電力體制改革後對電網的普遍監管模式。按照這一方式，電網企業的利潤受到了限制，不再與電網參與買賣的電量有關，電網的公用事業屬性得以顯現。 據業內人士介紹，中國原本就存在六大區域電網的物理區隔和公司設置，區域與區域之間電量交換很少，因此按區域拆分具有可行性。 華東、華北、華中、東北、西北等區域網公司是國網下屬的全資子公司，但國網公司近年來一直在削弱區域電網公司的作用。在組織架構上，從2002 年五號文件頒佈不久，國網公司就開始將區域電網的資產、資金和工程管理權等上收或下放到省公司，除了區域電網的調度職能，區域電網公司能做的並不多，地位十分尷尬。 “做強公司總部，做實省公司，做優地（市）公司，做精縣公司” ，這樣的表述出現在國網公司目前的各種文件中。 2011年4月，國網公司開始了一場對區域網公司的改製運動，其主要動作是在區域網公司之外加設分部。在機構職能上，作為國網公司總部派出機構，區域分部取代區域網公司執行電力調度、基建、規劃和設備招標等職能。到當年年底，華北、華東、華中、東北、西北五個分部形成， “初步建立總部、分部一體化運作格局” 。 在物理結構上，國網公司力推的交流特高壓同步“三華電網”亦在加強總部對於全國範圍內電網的實際控制力。 五號文件出台之時，六個區域電網還是六個交流異步電網，彼此之間沒有連接或弱連接。而國網公司目前的計劃是從2013年起的八年間，投資約 1.2萬億元，投產特高壓線路 9.4萬公里、變電容量3.2億千伏安、換流容量 4.6億千瓦，到2015年、2017年和2020年，分別建成“兩縱兩橫” “三縱三橫”和“五縱五橫”特高壓“三華”同步電網，將轄下五大區域網公司連為一體。 國網公司認為特高壓交流輸電具有容量大、距離長、損耗低的優點，能夠滿足能源基地送出的需要。 但不少電力系統老專家認為，這將 破壞中國目前分層、分區、分散外接電源的“三分”結構，為電網連鎖跳閘、破壞系統穩定甚至造成大面積停電埋下隱患，同時特高壓交流的經濟性不高。 丁功揚告訴財新記者，由於爭議較 大，發改委目前的態度傾向于用“長三角聯網”取代“三華電網” ，但在他參加的項目討論會上，雙方意見差異仍然難以彌合。 區域網內部在物理意義上已經實現了物理互連，區域間的聯繫相對較弱，在特高壓交流項目建成之前，主要以直流背靠背的方式聯繫，跨區輸電量尚不足全社會用電量的5%。這是數位接受財新記者採訪的人士認為按照區域網公司結構拆分可行的理由之一。也有較為保守的意見提出建立獨立于電網的電力交易機構來削弱其壟斷。 前述投行人士則認為，橫向拆分為區域電網公司之後，為了減少資產、人員分割帶來的震動，輸配分開可以緩行。 在縱向運營模式上先對輸配電業務進行獨立定價和監管或許更具現實意義。輸配電價之所以要分開，是因為其電壓等級、線路長度不同，成本存在差異，分開後有利於核定成本。中國的配電主要由各地的供電局來完成，在國外則可以市場化。 前述參與五號文件設計的人士則強調，即使目前先不進行輸配分開，也應在輸電網公司之下，建立獨立核算的配電網子公司。電監會前副主席邵秉仁認為，輸配分開的好處是可以為用戶提供更多選擇，引入更多元化的競爭主體，使供電側的競爭更加充分。 拆分的最終目的，是推動中國電力市場的形成和完善。前述五號文件設計者認為，拆成小電網之後，要防止區域電網公司變成小國網，需要做好三項配套改革： 其一是在發電側和供電側放開，引入多元化競爭主體 ；其二是監管必須有所作為，通過核定資產、成本和確定過網費標準有效管住電網 ；其三是管住輸配電價，放開銷售電價，同時進行費改稅，取消目前附加在電價上的各種收費，包括國家重大水利工程建設基金、大中型水庫移民後期扶持資金、可再生能源電價附加、城市公用事業附加費等。 至於調度， “可以獨立，也可以放在區域網公司。 ”他表示。 電監會教訓 為監管電力市場所設的電監會，一直沒能等到真正電力市場的到來改革和監管，是對於未來重新組建的國家能源局的大挑戰。電監會的命運已提供前車之鑒。 “有為才能有位。 ”這是一位電監會官員對於自己所在機構處境的評價。 2003年3月掛牌，2013年3月確定不再保留，這是電監會尷尬的十年。為監 管電力市場所設的電監會，一直沒能等到真正電力市場的到來，職能主要集中在安全監管、價格檢查以及供電質量等方面，在推動進一步電力改革方面鮮有作為。 在人事任命、財務等“關鍵”領域缺少職能，也讓電監會在面對強勢的壟斷電網企業時，顯得十分弱勢。辦公地點就位於監管對象——國家電網公司——總部大樓內，在一個側面凸顯了電監會的獨立性窘境。 此番電監會與能源局重組，悲觀者視為電改的失敗與倒退，樂觀者則認為 政監合一的結構有助于電監部門增強話語權。原電監會副主席邵秉仁向財新記者指出，新機構不應再把爭權作為重點，應真正轉變職能，把推進改革作為首要任務，否則還會重陷尷尬。 “電監會不管叫什麼，監管要公開獨立和專業化，樹立立法行政的典範，明確邊界。 ”一位熟悉電力監管的專家向財新記者表示，監管內容包括安全、公平接入監管，輸電合理成本，配售電以及普遍服務質量的監管等。對於限制收入的電網企業，為了避免投資不足的問題出現，則可以採用政府的激勵手段加以解決。 美國斯坦福大學的研究者于洋向財新記者強調了對監管市場勢力的重要性，包括監管發電側可能存在的壟斷、合謀等市場勢力和監管輸配電價格以及監視輸配電服務提供者是否通過操控輸配電量來抬高輸配電價格。 在發電側開放競爭以後，保障競爭的最關鍵政策就是電網的公平開放原則。只要符合電網管理的相關安全性、穩定性和經濟性的要求，所有發電企業都有權接入電網。這需要加強對調度的監管。調度在某種程度上決定了電力市場各個參與者的利益。去年6月，國家能源局發展規劃司副司長何勇健曾撰文指出， “電網企業可以利用調度手段，通過發電計劃和利用小時安排，以及對用戶拉閘限電和收取容量費等方式，直接影響發電企業和用戶等的權益，同時可利用調度專業性強的特點，規避政府監管和社會監督。 ”電力調度具有公共服務性質， “但隸屬於電網的調度機構，自覺或不自覺成為電網企業‘謀利’的工具，使其扮演的角色與其公共職能的本質屬性之間出現了偏差。 ”調度獨立在目前的電力市場化改革中呼聲較高，但即便機構上不獨立（國外亦有這樣的案例） ，但其公平公正公開原則需要得到保證。美國部分地區、加拿大、阿根廷等實行了調度獨立與建立電網准許收入制度相結合的一攬子改革，改革成效明顯。從英美各國的改革經驗看，從組織結構等方面進行市場化改革耗時不長，但電力市場的建立往往需要耗費十餘年時間，其中亦走過彎路。 英國在電力改革的第一階段建立了競爭性、市場化的“電力庫”體系，幾乎所有的電力交易都強制通過電力庫進 行，後來出現了操縱價格、缺乏用戶和需求方參與、競價和定價過程複雜等問題。英國不得不從2000年起進行第二次電力改革。 國內亦有教訓。2004年東北區域電力市場開始仿照英國模式模擬運行，2005年開始試運行，2006年進行年度競價後被電監會和發改委叫停。當時總體框架是在東北電網覆蓋區域建立一個區域電力調度交易中心，各省設電力結算中心，實行統一市場規則、交易平台和電力調度。容量電價由價格主管部門制定，電量電價由市場競價形成。但因競爭主體有限，煤價上漲，且當時電力市場供不應求，競價產生的價格高于市場啓動前的平均價格，差額資金虧空巨大。一位熟悉當時情況的能源局官員則 表示： “東北電力市場沒搞成，就是沒有給電網整體定價，該幹的事沒幹。大企業直供也是，東北當時要按線路一條條定。 ”電力市場的建立絕非易事，在交易形式和價格形成方面有很多細節需要考慮，這方面歐美過去數十年的經驗能為中國提供參考。國務院研究室綜合司副司長範必此前在接受財新記者採訪時建議，在對電網規定準許利潤的基礎上確立了合理的輸配電價後，在電力市場建立初期可對用電量占全社會用電量15％的居民生活和農業生產用電仍實行政府直接定價，對工業和商業用戶，按電壓等級從高到低，逐級、限期實行與發電企業直接交易，自行商定交易電量和電價。待電力競爭充分後，再考慮逐步放鬆對居民生活和農業用電的管制。 |