| ||||||
最終模式取決於基本養老保險制度的頂層設計◎ 財新記者 藍方 文lanfang.blog.caixin.com 在爭議中停滯多年後，機關事業單位人員與企業人員雙軌並行的養老「雙軌制」 ，又見並軌曙光。 2014年「兩會」期間，國務院總理李克強在政府工作報告中，明確作出了「改革機關事業單位養老保險制度」的表述。而後，全國政協委員、人力資源和社會保障部副部長胡曉義回應稱，這句話列在2014年重點工作裡面， 「我體會是給出時間表了。 」為全體國民建立公平的社會保險體系，打破職業身份間的制度壁壘，早已是改革共識。2008年推行的事業單位養老保險制度改革先在浙江、廣東、山西、上海、重慶五省市試點，提出事業單位退休制度向企業「看齊」 ，並在此基礎上為事業單位人員建立職業年金。按照人社部的「兩步走」規劃，事業單位養老改革經驗一旦成熟，便推進公務員的養老改革。 這兩步中的第一步，卻因重重阻力從未真正落地。 2013年，社會領域諸多改革重啟，中國的社會養老保險制度也面臨結構上的調整。相關部門專組工作小組，國內外多家研究機構參與其中，共同制定養老金改革的頂層設計方案。雙軌制並軌，則是其中最為重要的議題之一。下半年的十八屆三中全會為改革定調，再次提出「改革機關事業單位養老保險制度」 。 至此次「兩會」 ，國務院及主管部門的表態自有其深意。接近決策層的學者介紹，中央層面就並軌一事決心已定。 且改革不再先行試點，而選擇「一步到位」 。至於並軌的具體方案、方向原則業已確定。 試點碰壁 機關事業單位和企業的養老制度，在上世紀九十年代初「分道揚鑣」 ，收入差距日漸擴大。 與市場經濟改革相同步，中國的企業率先改製成為自主經營、自負盈虧的市場主體。企業職工的社會養老保險制度，從上世紀80年代開始試點，至上世紀90年代完全建立，採取的是與過去由單位統籌截然不同的路徑。企業繳費形成統籌基金，以當代人繳費供養上一代人，為「現收現付」；個人繳費則進入個人賬戶，進行長期積累，多繳多得。 不過，由於制度建立之初，從未繳費或僅部分繳費的「老人」 「中人」數量龐大。當退休待遇的支付責任從企業轉移到養老保險後， 最初的「債主」——國有企業以及與其盈虧一體的政府財政，卻未將相應的資金注入到養老保險的統籌基金中。20% 的統籌基金無法確保退休人員的當期待遇發放，借支個人賬戶便成為普遍做法。但即便28% 的繳費全部用於維繫當期待遇發放，還有許多省份入不敷出。 在2012年，出現虧空的省份數量達14個。當年政府則補貼2527.3億元，以維持基金運轉。 高繳費與高補貼，並非對應高收益。 經過連續十年養老金上調後，城鎮退休職工的平均養老金水平剛超過2000元。 「而機關事業單位，不像企業那樣處於經濟體制改革的最前沿，所以雖然也有一些地方進行了改革的嘗試，但總體進程相對滯後，單位和個人沒有繳費，仍按『最後的』基本工資計發退休金，仍由單位負責保障。 」胡曉義在2013年底解讀十八屆三中全會決定時說。 根據2012年全國公共財政支出決算表，當年國家財政為行政事業單位離退休人員支付的退休金達到2848億元。 兩種制度下，機關事業單位人員和企業人員在「付出」與「受益」上的差距顯而易見。根據《中國勞動統計年鑑》 ，2005年企業職工養老保險金平均為732.46元，事業單位人員為1367.42 元，機關人員則是1531.74元。到2011年，機關事業單位人員的離退休金每年已經達到2.61萬，企業人員僅為1.81萬。 從機關事業單位合同制工人和自收自支事業單位開始，1993年前後，多個省份也開始機關事業單位養老制度的局部試點。但這些所謂的試點，實施細節 差異巨大，大多數地區的待遇與繳費無關，仍由職級確定，欠繳現象也頗為嚴 重，社會統籌有名無實。1997年，中央層面曾試圖對各地試點進行整合，但最終不了了之。相應改革擱置多年，直到2006年才再次啟動。 作為事業單位分類改革試點的一部分，經過將近三年的研究討論， 《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》 （下稱《試點方案》 ）在2008年3月正式下發。山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市被選為試點省份，要求在年內啟動改革。 此番改革思路明確。事業單位養老保險制度向企業「看齊」 ，在繳費費率、籌資渠道、計發辦法等方面與企業職工採取完全一致的制度模式，且「條件具備時」 ，事業單位養老保險基金要與企業職工的基本養老保險基金統一管理使用。同時，作為對事業單位人員退休待遇下降的補償，這份方案也提出要為事業單位人員建立職業年金制度。 然而時至今日，五省市改革卻無一例外均陷入停滯。事業單位人員擔心改革後退休待遇下降，被普遍看作最大的阻力。儘管改革方案中提出要為其建立「職業年金」 ，但配套細則卻遲遲未出。 且若按照文件要求，為事業單位人員建立個人賬戶實賬管理，需要大量財政補貼，再加上職業年金的投入，地方財政壓力巨大，政府方面也無積極性推進。 不少事業單位人士更是呼籲，即使要改革，也應該同公務員一起改，方顯公平。 此種「把公務員一同拉下水」的呼聲，在2011年得到「回應」 。時任中央組織部部長李源潮提出要對公務員社會保險制度進行「前瞻性制度設計和試點」後，人社部表示已啟動將公務員納入養老保險體系的制度設計工作。 「推進機關事業單位養老保險制度改革」 ，開始不斷出現在政策文件中。 新一輪養老保險改革頂層設計啟動後，公眾更對於雙軌並軌寄予厚望。當這一表述再次出現在十八屆三中全會的決定之中時，業界普遍認為，此次「要動真格了」 。 改革模式已定 關於機關事業單位養老並軌的具體設計，胡曉義曾在多個場合向公眾做出解釋，表示其模式和企業總體一致：實行統賬結合的基本養老保險制模式，以體現公平。 一方面，機關事業單位養老保險將實行單位和個人繳費，建立社會化的養老保險基金，實現社會統籌互濟、均衡單位負擔；另一方面，養老金的計發辦法也要徹底改革，基本養老金水平與個人曆年的繳費水平、繳費年限掛鈎，體現多繳多得、長繳多得。保障改革平穩推進的重要環節，自然是建立職業年金，以構建多層次養老保險體系。 在學者們看來，此番定調與2008 年《試點方案》所體現的改革思路相比，關鍵在於如何理解「統賬結合」 。2008 年的試點，未能得到學界普遍認同的一個重要原因，便是將事業單位簡單併入企業軌道，而企業軌道本身問題重重。 一方面，是個人賬戶資金被挪於保障統籌基金當期支付。個人賬戶空賬運營後，與「統賬結合」的制度設計相去甚遠。個人賬戶無法實現長期積累，整個制度更面臨老齡化高峰期的支付風險。機關事業單位的養老制度向企業並軌，政府若未為「老人」 「中人」注入相應的資金，新建的個人賬戶無法實賬運營，也將面臨同樣的問題 另一方面，即便機關事業單位並軌後對個人賬戶實賬管理，當前體制下也無保值增值途徑，徒增資金管理風險。 胡曉義因此也特別強調稱，所謂並軌，並非簡單把機關事業單位退休制度併入企業養老保險制度， 「而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消雙軌制」 。 懸念何在 據財新記者瞭解，目前提交人社部的多套改革方案中，已有共識的部分是統籌基金部分 ：機關事業單位人員養老保險的統籌部分與企業人員一致，繳費進入統籌基金。但具體費率多少尚未確定。 中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄分析，按照十八屆三中全會上「適時降低社會保險費率」的表述，並軌後無論機關事業單位還是企業人員，統籌基金的繳費費率很可能下調。 最大懸念存於個人賬戶的設置方式。學界則有建立實賬及實行名義賬戶的兩大分歧。 在胡繼曄看來，機關事業單位人員新建的個人賬戶必然要實現實賬運營。 他建議借鑑英國「自動加入」 （auto- enrollment）的職業年金制度。英國從2012年10月起，要求所有年收入7475英鎊以上、年齡在22歲到法定退休年齡之間、沒有參加任何職業養老計劃的人「自動加入」職業養老金計劃，僱主繳納僱員工資3%，僱員本人繳納4%，政府以稅收讓利的形式計入1%，合計8% 的繳費注入僱員的個人賬戶，組成強制性的養老金的第二支柱。 胡繼曄認為，機關事業單位人員的個人賬戶，也可視作一種強制加入的職業年金，由僱主、僱員共同繳費，實賬管理，市場化運營。這樣也解決了職業年金難建立的問題。 曾向人社部提交養老改革頂層設計方案的清華大學公共管理學院教授楊燕綏也持類似的觀點。 在她看來，8% 的個人賬戶需要分解。其中一部分，以養老金稅的形式進入統籌基金，為國民提供基本養老保障；而留在個人賬戶中的部分，則必需實賬運營。她建議，這部分個人賬戶，與企業年金個人賬戶、商業保險個人賬戶等儲蓄性質的資金整合，建立完善的監督管理機制和受託人制度，進行市場化運營。 以中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文為代表的一些學者，則認為做實個人賬戶並不現實，建議承認中國基本養老保險現收現付的事實現狀。但在現收現付框架下，個人收益與繳費直接掛鈎，為每個參保人建立一個「名義賬戶」 ，將現有統籌基金部分也計入個人賬戶，多繳多得。 最終的並軌方案，將取決於「統賬結合」模式的最終調整路徑。十八屆三中全會的決定中，已將長期以來「做實個人賬戶」的口徑調整為「完善個人賬戶」 ，在學者們看來，這也為改革開放了更多的可能性。 胡曉義亦強調，養老並軌需要做好頂層設計。 「如果缺乏深思熟慮而倉促上陣，就可能造成新的矛盾和問題。 」以今年為期，時間已經相當緊迫。 | ||||||