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在制度缺失、回歸政策性金融前景不明確的現實下，國開行亦希望通過成立「住房保障銀行」曲線回歸政策性金融◎ 本刊記者 張宇哲 文zhangyuzhe.blog.caixin.com 按照國務院「十二五」規劃，五年期間將新建3600萬套保障性住房，城鎮保障性住房覆蓋率提高到80% 以上，其中2011- 2012年新開工1700萬套，2013年新開工630萬套。2013年，國務院總理李克強提出了五年1000萬戶棚戶區改造計劃。但是資金來源的匱乏，尤其是公租房建設資金的長期沉澱和運行資金的不斷追加負擔，成為全國的普遍性問題。 由於保障性住房和棚戶區改造均為五年期以上的中長期項目，盈利菲薄甚至不盈利，商業銀行很少涉及。由此，住房和城鄉建設部（下稱住建部）及有關專家曾在十八屆三中全會期間提出成立獨立的「住房保障銀行」 ，作為支持保障房建設的主力。加快推進「住房保障體系和供應體系建設」 ，亦是2013年以來高層關注的重要課題。 財新記者獲悉，住建部已在積極研究成立住房保障銀行這一政策性金融機構，作為對於前述頂層設計的舉措之一；同時，作為保障房及棚戶區改造的主力銀行——國家開發銀行（下稱國開行）亦在積極研究醞釀相關政策。 「國開行也想把握這個機會，自己肯定要主動一些。 」一位國開行人士向財新記者透露。 截至2013年11月底，國開行累計發放城鎮化貸款餘額約7萬億元，佔其人民幣貸款餘額的61%。2013年發放城鎮化貸款8950億元，佔當年人民幣貸款發放的68%，累計發放保障性安居工程貸款5894億元，同業佔比50% 以上，支持總建築面積約4.48億平方米，惠及741 萬戶、2488萬中低收入群眾；其中，棚戶區改造貸款超過3423億元。國開行的保障房及棚戶區改造貸款規模已佔同業的半壁江山。2013年，國開行又獲准通過軟貸款回收再貸方式，五年內發放棚戶區改造過橋貸款1000億元，加大對棚戶區改造的支持。 顯而易見，住房保障銀行的建立將與國開行的命運息息相關。自2013年利率市場化提速，負債成本不斷上升，國開行內部希望回歸政策性銀行的聲音已經成為主流。 「利率市場化對國開行的衝擊，不是一般大，既面臨擴大市場份額，又面臨資金來源緊張的問題。 」一位國開行人士對此不無擔憂。 2013年四季度，國務院部已部署三家政策性銀行（國開行、進出口銀行、農業發展銀行）繼續推進改革。銀監會高層近期也在內部會議表示，推動政策性銀行改革，前提就是明確職能定位。 財新記者獲悉，對國開行的轉型定位將在兩年內明確。 開行的意願 知情人士透露，在制度缺失、回歸政策性金融前景不明確的現實下，國開行亦希望通過成立「住房保障銀行」曲線回歸政策性金融。 全國政協委員、上海社科院城市與房地產研究中心原主任張泓銘也曾建議，可建立一個住房保障主力融資渠道，例如中國住房保障銀行可以吸納存款，為住房保障金放貸，如果銀行虧本，國家可以不收它的營業稅、所得稅，保持其低成本經營，可很大程度上解決保障房的資金來源。 據國開行人士介紹，根據國開行的研究，按國際經驗，住房保障銀行主要包括兩部分，即開發貸款和個人貸款。 住宅保障銀行其實偏重於個人住房按揭貸款、住房公積金使用等諸多政策， 「開發貸款主要是保障房建設貸款，這塊國開行佔整個同業的50% 以上；個人住房按揭貸款，國開行過去沒有參與過，需要有政策設計，目前在醞釀階段」 。 不過，對是否需要成立專門的金融機構支持保障房建設，業內多有爭議。 財政部人士認為，不太可能把保障房貸款這一塊單獨切出來成立銀行， 「如果住建部可以成立專門銀行，是否各部委都可成立銀行？不是那麼容易」 。 業內金融專家表示，新設立一個政策性金融機構，是否有重複建設的嫌疑？是否評估過每年保障房建設、基礎設施建設需要投入多少錢？ 「某個方向缺資金，就成立一個機構去提供金融服務，這個方法欠妥。比如銀監會專門成立村鎮銀行為縣以下的村鎮提供貸款，但現實是業務都做到縣裡了 ；在當前利率市場化衝擊下，未來一定會有不少村鎮銀行和小的城商行、農信社倒閉。 」前述專家說。 匯金人士告訴財新記者，設立新的機構，如何可持續發展及財務穩健，這需要一套企業文化、公司治理、風險控制、信息評價系統、保障有效制約等機制，至少要三到五年時間，並非簡單給 錢就能做， 「再建一棟樓，至少又是幾十億元，又一套班子」 。 在多位業內人士看來，不如把建立新機構的資金作為補貼，讓現有的商業銀行或政策性金融機構去做， 「市場化手段很多，並非只有設立新機構。 」 負債成本壓力顯著 隨著利率市場化的衝擊，整個貨幣市場的價格中樞不斷上升，包括國開行、農發行、進出口銀行這類依賴發債融資的經營模式遭遇巨大挑戰。 比如，2013年11月下旬，一年期國債利率已達到4.1%，一年期 AAA 信用級別債券間收益率也達到6%，兩個月保本型銀行理財收益率已達5%，國開債 收益率最高曾攀升到6%，而且時常不得不一再推遲發債計劃。 「國開債收益率達到6%，但是銀行的負債成本也到6%，商業銀行配置國開債沒有收益，國開債 對商業銀行已無吸引力。 」前述國開行人士表示。 往年，國開債的平均收益率一般在4% 左右， 「這兩年資金成本上升近1個百分點了，利差已顯著收窄了，資金來源不能保證；為了保證競爭優勢，又不能將貸款利率一下子上升那麼多， 」多位國開行人士稱， 「如果都執行老合同，貸款利率都下浮的話，利差就為零了，對國開行衝擊很嚴重。 」商業銀行一直是政策性金融債的主要配置者，商業銀行重新調整自己的配置需求，也意味著國開行、農發行、進出口銀行的經營模式受到巨大挑戰。但有所不同的是，農發行和進出口銀行仍為政策性銀行，並未有嚴格的利潤指標考核 ；而國開行自2007年啟動商業化轉型後，就面臨與商業銀行同等的利潤指標考核壓力。 伴隨著利率市場化帶來的存款大戰，相比依賴網點吸收存款的商業銀行，存款來源單一、長期只放貸，只吸收企業存款的國開行劣勢凸顯。 「現在也開始重視拉企業存款，但是與商業銀行相比，拉企業存款也不容易，只能盡力留住與國開行的項目貸款有關的企業存款，比如要求企業儘量把上下游產業鏈相關的企業存款都在國開行開戶。 」一位中部地區的國開行人士透露。 同時國開行也在收縮海外業務的戰線。 「以前的海外戰線拉得太長，一個分行負責幾個國家的海外工作組，現在逐步調整和減少一些工作組，比如一家分行負責某海外區域，而不只是幾個國家，這樣可以節約成本。 」此前，國開行已在140多個國家設立工作組，外匯貸款餘額近3000億美元。 爭議 國開行的轉型到底如何定位？是商業銀化還是政策性銀行？這已涉及國開行的持續發展以及到底何為政策性業務的標準？「這幾個問題都挺複雜的。 」 多位業內人士表示。 雖然在國務院以及監管部門的推動下，國開行於2007年開始啟動商業化轉型，但是其政策性業務性質並未改變。 「除了公司治理有所進步，設立了董事會、監事會，引入匯金公司成為股東成員，決策程序有一定調整，其業務實質沒有改變，甚至政策特徵更加明顯，特別是經濟複蘇期間，國開行更強化了其政策性業務。 」一位接近匯金的業內人士稱。 這也是為何學界一直呼籲中國仍然需要國開行發揮中長期政策性金融機構的作用。改革開放30多年來，中國城鎮化率從17.9% 提升到52.57%，國開行的政策性資金支持發揮了主要作用。 「開弓沒有回頭箭，國開行商業化轉型仍在推進。 」財政部人士透露。 業內人士亦認為，國開行已經不可能簡單地回歸政策性銀行。一個既成事實是，目前國開行8萬億元資產，完全屬於政策性金融的業務可能不到三分之一， 「剩下的業務怎麼辦？這涉及一系列評價制度」 。 目前，國開行搭建了商業銀行加國開證券、國開金融「一體兩翼」的全能銀行架構。 「國開行首創的開發性金融雖然已有框架，但制度設計還比較模糊，一個核心問題是沒有回答何為商業性業務和政策性業務？這兩類業務顯然涉及不同的政策。 」一位國開行人士亦坦承。 現實中，政策性金融和商業性金融的邊界很難確定。此前進出口銀行董事長李若穀在接受財新記者專訪時曾認為，政策性業務和商業性業務只是一個相對和不斷變動的概念，很難進行絕對 化的區分。由於風險大、貸款額巨大、期限長等因素，一般商業銀行無力承擔的業務，先由政策性金融機構承擔，然後帶動更多的商業性金融進入。 「其根本原因，仍是中國政策性金融的立法缺失，政策性金融的定位不明確。 」設立新機構，如何可持續發展及財務穩健，需要一套企業文化、公司治理、風險控制等機制，至少要三五年 | ||||||