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撰文‧鄭閔聲 從四千公尺的高空俯瞰，覆蓋在南投清境農場周邊的建物，就像是一道道斧鑿留下的疤痕，鋼筋水泥驅逐原生草木造成的創傷，雖然早已結痂，卻也注定無法完全癒合。 紀錄片《看見台灣》讓國人正視自然環境遭過度開發的事實，也讓行政院有如大夢初醒般成立專案小組，因應國土保育問題，並將從清境看見的「土地超限利用」，列為首階段施政重點。 十二月四日，內政部部長李鴻源赴立法院備詢時表示，內政部早在半年前即完成全國國土災害潛勢圖；他也要求營建署在兩周內，將社會關心的清境地區災害潛勢圖與民宿所在位置套疊，全面清查滿山遍野的民宿業者是否有違法情形以及災害風險。但考量房地產暴跌並引起業者反彈等後果，李鴻源一度傾向不公布違法業者名單，引起社會譁然。 迫於輿論壓力，李鴻源隔天主動公布，清境農場周邊一百三十四家民宿，僅有四家是「完全合法」的，並且當場宣示，若非法而且又位於危險地段的民宿業者，內政部將依法拆除；但他同時表示：「合法不等於安全，違建不等於危險；未完全合法的也不見得全然違法。」再加上南投縣政府同一時間宣布，清境周邊有一百多家「合法」登記民宿，雙方沒有交集的發言，讓外界留下滿頭霧水。 至於清境農場究竟從何時開始遭到過度開發？原因是什麼？誰該負起責任？這些問號，更沒有任何單位能提出明確說法。 移民合歡山掀熱潮 ○四、○五年民宿建設高峰海拔約一千八百公尺的清境農場，最早是原住民的傳統牧場，日治時代當地被日人徵收，一九四五年以後由國民政府接管，以原住民為主的既有放牧形態始終沒有改變。直到一九六○年代，退輔會認定當地適合種植溫帶蔬果，向地方政府購地成立「台灣見晴榮民農場」，安置退役榮民及其家屬；隨後也有一般民眾上山務農，成為第一波系統性移入的居民。 一九六七年，時任國防部部長蔣經國上山視察榮民生活環境時，認為當地空氣清新、環境優美，將牧場改名為「清境農場」，希望定居該處的榮民能自給自足，享受如人間仙境般的生活。 但農場始終無法達成損益平衡目標，只得發展觀光農牧以增加收入，為此成立的「清境國民賓館」意外大受歡迎，讓當地成為熱門的觀光景點。不少農民也開始將多餘房舍出租給旅客，產生了最初始的民宿形態。 九九年九二一大地震造成中橫公路中斷，清境所在的南投仁愛鄉成為連結台灣東西部的必經樞紐，住宿需求量快速上升，許多農民索性放棄本業，專心經營民宿。 二○○一年底，立法院修正《發展觀光條例》，授權交通部制定《民宿管理辦法》，鼓勵業者經營民宿；再加上有媒體大力推銷遠離都市的山區寧靜生活，「移民合歡山」遂蔚為風潮，民宿數量大幅增加，種下日後過度開發的種子。 「○四、○五兩年，是清境民宿建設的高峰期，吸引很多外地業者進來，歐風特色的豪華民宿，大概也是從那時開始。之後（合法民宿）就穩定維持在一百家上下。」南投縣觀光處觀光管理科科長黃山如此分析。 台十四甲線霧社到清境不到十公里的路程，兩旁竟然有超過一百家民宿，建築密度幾乎和台北都會區不相上下，不必透過《看見台灣》的空拍畫面，也能得到開發程度超越土地負荷的結論。因此南投縣自一○年開始，已停止發放建照，不容許業者進駐清境。「其實還是會有人來偷建，但只要縣府發現，一定立刻拆除。」黃山說。 「從清境的發展脈絡可以證明，從中央到地方政府，過去從來沒有環境負荷與總量管制概念，才會造成今天的過度開發。這樣的情況不是只有清境，廬山、九份這些景點，也是政府放任的結果。」儘管官方強調已積極介入管理，長期關注環境議題的律師詹順貴仍然十分憤慨。 滿山民宿都合法？ 大多申請資料殘缺 難判斷的確，清境農場五十年前幾乎與世隔絕，演變成今天的過度開發，政府部門確實應該負起最大責任。從安置榮民上山定居的退輔會、推動觀光農業的農委會、鼓勵經營民宿的交通部、職司國土規畫的內政部、核發建設許可的南投縣政府，在取用上天賜予的美好資源時，卻無永續發展的觀念，實在令人失望。 然而，並不是沒有政府單位注意到問題。監察院在一○年八月的調查報告就明確點出，位於南投縣的廬山、清境山坡地，有超限利用與違建情形。其中，清境地區共一三五家旅館與民宿，就有三十二家違規營業；但縣府僅對業者罰款了事，並未限期改善或勒令停業，形同置旅客安全於不顧。 監察院當時曾要求主管國土的內政部督導南投縣政府改正，但時任內政部部長的江宜樺顯然沒有積極作為。 南投縣政府在劃定清境風景特定區的政策說明書中也坦承，清境地區民宿業者，「僅少數符合原申請目的」；多數不符規定的業者，多是早年透過鄉公所及縣政府申請經營民宿或農舍使用，但事隔多年資料殘缺不全，難以確定是否符合建築法規及水土保持法令。 自家經營民宿的清境觀光發展協會理事長魏振宇坦言，絕大多數業者都是李鴻源口中的「部分合法」民宿，且絕大多數人都是依合法程序申請建築執照、使用執照，並登記為民宿業者；但不少人確實會在使用範圍之外，多蓋一些庭園、步道增加美感，或加蓋樓層擴大活動空間。 儘管李鴻源承諾，考量民眾的生計問題，內政部不會立即強行拆除違法民宿，但在業者心中，南投縣政府正推動的清境風景特定區計畫當中的「推動民宿輔導合法化機制」，仍然是現階段最佳解決方案。「知道問題在哪裡的話，大多數的業者都願意改善。我們也想心安理得做合法生意，只希望趕快有一個明確的標準。」魏振宇急切地說。 質疑就地合法 環團反對劃設風景特定區 然而，環保人士顯然無法苟同南投縣劃定風景特定區的作法。「現在這樣的狀況就地合法，安全堪虞，若發生災害，清境還有什麼美景可言？」詹順貴認為，清境農場遭過度開發是不爭的事實，政府現階段該做的，應該是針對觀光活動進行通盤環境影響評估，訂出合理的環境負荷量；隨後在總量管制思考下，輔導拆遷可能破壞國土的合法業者與原有居民。至於非法業者，本來就該立即撤出清境。 非核家園大聯盟執行長李卓翰也認為，就算業者縮小建物使用範圍，並改善水土保持措施，位於水源上游的清境民宿不斷排放的民生廢水，對下游河川一樣會造成難以回復的汙染。因此，他反對南投縣政府打著「永續經營」的旗號，一股腦讓所有業者就地合法，「政府放任不作為的代價，不應該讓全民承擔。」逢甲大學都市計畫與空間資訊系副教授劉曜華則提出折衷看法，他認為南投縣政府應持續推動清境風景特定區，評估當地所有建築物的環境風險，並預先準備因應機制；行政院則應整合退輔會、內政部等相關部會，針對清境開發問題共商解決對策，並延伸為全國類似問題的處理依據。「清境開發是多年的歷史共業，很多『違法』事實的成因，都值得被深刻追究，政府應該釐清官方與業者的責任，不是民粹式地拆幾間房子就能了事。」看過《看見台灣》裡令人怵目驚心畫面的觀眾大概都能同意，無論政府端出什麼樣的方案，清境山林的翠綠植被，短期內已經回不去了。因此，相對該如何拆除眼前的非法民宿，社會大眾更關心的是，政府如何確保類似傷害不再發生。「我們一點也不在乎誰違反了哪幾條法，我們在乎的是五十年後的台灣會是什麼樣子？這才是政府該負起責任回答的問題。」李卓翰說。 | ||||||