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缺乏總量管制思惟 放任民宿一家家開 清境開發過度 看見台灣什麼問題

2013-12-16  TWM
 
 

 

撰文‧鄭閔聲

從四千公尺的高空俯瞰,覆蓋在南投清境農場周邊的建物,就像是一道道斧鑿留下的疤痕,鋼筋水泥驅逐原生草木造成的創傷,雖然早已結痂,卻也注定無法完全癒合。

紀錄片《看見台灣》讓國人正視自然環境遭過度開發的事實,也讓行政院有如大夢初醒般成立專案小組,因應國土保育問題,並將從清境看見的「土地超限利用」,列為首階段施政重點。

十二月四日,內政部部長李鴻源赴立法院備詢時表示,內政部早在半年前即完成全國國土災害潛勢圖;他也要求營建署在兩周內,將社會關心的清境地區災害潛勢圖與民宿所在位置套疊,全面清查滿山遍野的民宿業者是否有違法情形以及災害風險。但考量房地產暴跌並引起業者反彈等後果,李鴻源一度傾向不公布違法業者名單,引起社會譁然。

迫於輿論壓力,李鴻源隔天主動公布,清境農場周邊一百三十四家民宿,僅有四家是「完全合法」的,並且當場宣示,若非法而且又位於危險地段的民宿業者,內政部將依法拆除;但他同時表示:「合法不等於安全,違建不等於危險;未完全合法的也不見得全然違法。」再加上南投縣政府同一時間宣布,清境周邊有一百多家「合法」登記民宿,雙方沒有交集的發言,讓外界留下滿頭霧水。

至於清境農場究竟從何時開始遭到過度開發?原因是什麼?誰該負起責任?這些問號,更沒有任何單位能提出明確說法。

移民合歡山掀熱潮

○四、○五年民宿建設高峰海拔約一千八百公尺的清境農場,最早是原住民的傳統牧場,日治時代當地被日人徵收,一九四五年以後由國民政府接管,以原住民為主的既有放牧形態始終沒有改變。直到一九六○年代,退輔會認定當地適合種植溫帶蔬果,向地方政府購地成立「台灣見晴榮民農場」,安置退役榮民及其家屬;隨後也有一般民眾上山務農,成為第一波系統性移入的居民。

一九六七年,時任國防部部長蔣經國上山視察榮民生活環境時,認為當地空氣清新、環境優美,將牧場改名為「清境農場」,希望定居該處的榮民能自給自足,享受如人間仙境般的生活。

但農場始終無法達成損益平衡目標,只得發展觀光農牧以增加收入,為此成立的「清境國民賓館」意外大受歡迎,讓當地成為熱門的觀光景點。不少農民也開始將多餘房舍出租給旅客,產生了最初始的民宿形態。

九九年九二一大地震造成中橫公路中斷,清境所在的南投仁愛鄉成為連結台灣東西部的必經樞紐,住宿需求量快速上升,許多農民索性放棄本業,專心經營民宿。

二○○一年底,立法院修正《發展觀光條例》,授權交通部制定《民宿管理辦法》,鼓勵業者經營民宿;再加上有媒體大力推銷遠離都市的山區寧靜生活,「移民合歡山」遂蔚為風潮,民宿數量大幅增加,種下日後過度開發的種子。

「○四、○五兩年,是清境民宿建設的高峰期,吸引很多外地業者進來,歐風特色的豪華民宿,大概也是從那時開始。之後(合法民宿)就穩定維持在一百家上下。」南投縣觀光處觀光管理科科長黃山如此分析。

台十四甲線霧社到清境不到十公里的路程,兩旁竟然有超過一百家民宿,建築密度幾乎和台北都會區不相上下,不必透過《看見台灣》的空拍畫面,也能得到開發程度超越土地負荷的結論。因此南投縣自一○年開始,已停止發放建照,不容許業者進駐清境。「其實還是會有人來偷建,但只要縣府發現,一定立刻拆除。」黃山說。

「從清境的發展脈絡可以證明,從中央到地方政府,過去從來沒有環境負荷與總量管制概念,才會造成今天的過度開發。這樣的情況不是只有清境,廬山、九份這些景點,也是政府放任的結果。」儘管官方強調已積極介入管理,長期關注環境議題的律師詹順貴仍然十分憤慨。

滿山民宿都合法?

大多申請資料殘缺 難判斷的確,清境農場五十年前幾乎與世隔絕,演變成今天的過度開發,政府部門確實應該負起最大責任。從安置榮民上山定居的退輔會、推動觀光農業的農委會、鼓勵經營民宿的交通部、職司國土規畫的內政部、核發建設許可的南投縣政府,在取用上天賜予的美好資源時,卻無永續發展的觀念,實在令人失望。

然而,並不是沒有政府單位注意到問題。監察院在一○年八月的調查報告就明確點出,位於南投縣的廬山、清境山坡地,有超限利用與違建情形。其中,清境地區共一三五家旅館與民宿,就有三十二家違規營業;但縣府僅對業者罰款了事,並未限期改善或勒令停業,形同置旅客安全於不顧。

監察院當時曾要求主管國土的內政部督導南投縣政府改正,但時任內政部部長的江宜樺顯然沒有積極作為。

南投縣政府在劃定清境風景特定區的政策說明書中也坦承,清境地區民宿業者,「僅少數符合原申請目的」;多數不符規定的業者,多是早年透過鄉公所及縣政府申請經營民宿或農舍使用,但事隔多年資料殘缺不全,難以確定是否符合建築法規及水土保持法令。

自家經營民宿的清境觀光發展協會理事長魏振宇坦言,絕大多數業者都是李鴻源口中的「部分合法」民宿,且絕大多數人都是依合法程序申請建築執照、使用執照,並登記為民宿業者;但不少人確實會在使用範圍之外,多蓋一些庭園、步道增加美感,或加蓋樓層擴大活動空間。

儘管李鴻源承諾,考量民眾的生計問題,內政部不會立即強行拆除違法民宿,但在業者心中,南投縣政府正推動的清境風景特定區計畫當中的「推動民宿輔導合法化機制」,仍然是現階段最佳解決方案。「知道問題在哪裡的話,大多數的業者都願意改善。我們也想心安理得做合法生意,只希望趕快有一個明確的標準。」魏振宇急切地說。

質疑就地合法

環團反對劃設風景特定區

然而,環保人士顯然無法苟同南投縣劃定風景特定區的作法。「現在這樣的狀況就地合法,安全堪虞,若發生災害,清境還有什麼美景可言?」詹順貴認為,清境農場遭過度開發是不爭的事實,政府現階段該做的,應該是針對觀光活動進行通盤環境影響評估,訂出合理的環境負荷量;隨後在總量管制思考下,輔導拆遷可能破壞國土的合法業者與原有居民。至於非法業者,本來就該立即撤出清境。

非核家園大聯盟執行長李卓翰也認為,就算業者縮小建物使用範圍,並改善水土保持措施,位於水源上游的清境民宿不斷排放的民生廢水,對下游河川一樣會造成難以回復的汙染。因此,他反對南投縣政府打著「永續經營」的旗號,一股腦讓所有業者就地合法,「政府放任不作為的代價,不應該讓全民承擔。」逢甲大學都市計畫與空間資訊系副教授劉曜華則提出折衷看法,他認為南投縣政府應持續推動清境風景特定區,評估當地所有建築物的環境風險,並預先準備因應機制;行政院則應整合退輔會、內政部等相關部會,針對清境開發問題共商解決對策,並延伸為全國類似問題的處理依據。「清境開發是多年的歷史共業,很多『違法』事實的成因,都值得被深刻追究,政府應該釐清官方與業者的責任,不是民粹式地拆幾間房子就能了事。」看過《看見台灣》裡令人怵目驚心畫面的觀眾大概都能同意,無論政府端出什麼樣的方案,清境山林的翠綠植被,短期內已經回不去了。因此,相對該如何拆除眼前的非法民宿,社會大眾更關心的是,政府如何確保類似傷害不再發生。「我們一點也不在乎誰違反了哪幾條法,我們在乎的是五十年後的台灣會是什麼樣子?這才是政府該負起責任回答的問題。」李卓翰說。


缺乏 總量 管制 思惟 放任 民宿 一家 家開 清境 開發 過度 看見 臺灣 什麼 問題
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