近期，政策調整消息頻頻。先是徵地制度改革取得突破性進展。2012年底，歷時三年敲定的《土地管理法》修正案草案獲全國人大常委會審議通過，以往低估農村土地價值的徵地補償方式獲實質性修改；再有地方政府接連表態推進農村集體建設用地流轉。1月18日，深圳市繼2012年發佈《土地管理制度改革總體方案》後，又允許城中村集體建設用地中的工業用地上市流轉。
這些看似碎片化的消息間有密切的關聯，即都在不同程度嘗試彌合中國土地制度二元化鴻溝。中國土地以城鄉為界，城市土地屬於國有，農村土地屬於農村集體所有。後者被國家徵用為國有建設用地後，才能在城市土地市場交易。隨著城市化發展，利用現有法律規定低價徵收農村土地變為城市土地，再通過各地政府之手統一出讓，成為城市發展獲取土地和資金的重要方式，也造成大量農民失地。這種廉價的供給，支撐著改革開放至今經濟的高速增長和城市化對土地的巨大需求。但高速經濟增長過程恰恰是人們重新發現土地價值的過程。隨著社會矛盾進一步激化，原有發展模式已難以為繼，未來的經濟增長能否健康持續，很大程度上取決於土地這一舉足輕重生產要素的利用方式。
同地不同價更不同權是矛盾的根源。這些土地按用途分農業用地、建設用地和未利用地。其中，建設用地亦有城鄉之別。集體建設用地雖名為建設用地，但用途極為有限，僅可用於農民自住宅基地、鄉鎮企業用地和農村公共設施用地等方面，且使用權不能像國有建設用地那樣自由上市交易，必須通過徵地變性成為國有建設用地後方能獲合法上市的自由和用途的擴大。集體建設用地不經徵地而直接入市，因而成為眾望所歸的改革方向，期待由此打破政府對建設用地的壟斷，讓農民以土地所有者身份分享城市化紅利，彌合社會矛盾。
同被低估的，還有農用土地的價值。雖然早在十年前頒佈實施的《農村土地承包法》明確了農民享有30年不變的土地承包權，並給予轉包、出租等流轉的權利，但有限的承包期和僅以一紙承包合同確認的脆弱產權所有形式，侵蝕了土地承包權的含金量。唯有賦予其更為長期和穩定的土地承包權，方能真正激勵農用土地在更大範圍內的流轉，讓有限的土地釋放出真正的活力。
方向早已明確，各地的實踐也屢屢碰撞出火花。例如，僅就集體建設用地流轉而言，政府推動下各地已先後進行試點。不過這些自上而下的謹慎嘗試，都未突破現有法律的框架，進展也有限。與之相對照，則是悄然興起的地下市場，尺度之大已令執法者左右為難。
未來的制度將如何取捨？我們關注這些已經發生的和正在發生的變化。從本期雜誌起，我們將擷取一系列有代表性的案例予以報導。這些報導不僅涉及土地產權制度的複雜調整，也涉及相應土地管理制度的變革需求。意在為讀者呈現這些變化中博弈的各方，正在如何推進和應當如何劃定製度邊界的努力，並由此勾勒出一幅未來中國土地制度演化的路線圖。 ——編者
啟動半年之久的深圳土改，終於有實質性舉措。1月18日，作為首批土改細化實施方案的「1+6」文件正式公佈。該系列文件首次提出允許深圳市區集體建設用地當中的工業用地上市流轉。
方案公佈當日，外界解讀為深圳集體建設用地均可直接上市流轉，一度引發深圳本地板塊多只股票漲停。不過，深圳方面1月20日特地公開強調，所放開上市流轉的僅為集體建設用地中「部分土地權益有爭議，政府拿不回，集體用不了」的工業用地。這也是深圳市土地管理制度改革近期推動的重點之一。
文件稱：「原農村集體經濟組織繼受單位在理清土地經濟利益關係，完成青苗、建築物及附著物的清理、補償和拆除後，可申請以掛牌方式公開出（轉）讓土地使用權。」這意味著，原農村集體經濟組織或原村民繞過須經征轉國有用地的傳統流程，只需和繼受單位亦即土地的實際使用方簽訂補償協議即可實現土地的轉讓。
這一設計源於深圳土地緊缺的現實。經1992年和2004年兩次土地統征，即整體性將市規劃區內城中村集體土地轉為國有。不過由於深圳土地昂貴，統征舉措遭到實際控制土地的集體經濟組織抵制，徵地拆遷手續始終未真正完成，土地仍由「城中村」經營，深圳政府委婉稱呼其為「合法外用地」。
據財新記者在深圳國土部門的瞭解，2011年至2020年未來10年裡，深圳實際可用的新增建設用地僅有42平方公里，且多為零星、分散地塊。深圳面臨無新增用地可供的困境。如何將「合法外用地」納入合法框架，成為此次改革的重心。
據統計，原農村集體經濟組織共佔用約390平方公里的土地，其中僅有95平方公里被認定為合法用地。這意味著，超過全深圳用地總量三分之一的原農村集體土地和被定性為「違法違建」的佔地無法進入市場流轉。
2012年5月25日，國土資源部和廣東省政府聯合批覆的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（下稱《總體方案》）正式啟動。《總體方案》涉及八大改革重點，20項改革事項，以「產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控」為原則，意在以較為靈活的方式為幾乎無地可賣的深圳盤活實際為「城中村」所掌握的集體建設用地用於工業。日前出台的方案則正是此輪土改的具體措施之一。
不算突破的突破
多位接受財新記者採訪的業內專家表示，深圳此次原集體工業用地入市政策並未突破既有法律的框架。
儘管國家法律法規對集體建設用地入市流轉的限制一直沒有放開，但早自1999年開始國內多個省市先後展開集體建設用地流轉試點。不過，這些試點均在《土地管理法》框架內進行。
1999年修訂後《土地管理法》對集體建設用地的流轉有嚴格限定規定：「集體土地使用權不得出讓、兼併或出租用於非農業建設。符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法轉移的除外」。政策上的鬆動為集體建設用地流轉撕開了一個口子。但該法對於集體建設用地的用途和流轉的範圍仍限定嚴格，要求不得轉讓用於非農建設，更不能在城市規劃圈內進行。同年，國土資源部開始在安徽蕪湖、江蘇蘇州、浙江湖州等地佈置集體建設用地流轉試點。 2001年，廣東順德獲得國土資源部和國務院法制辦批准，開展集體建設用地流轉試點，制定了一套不同權屬狀態集體非農建設用地土地流轉程序。
2005年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》頒佈施行，建立了從用於商業、旅遊經營性用地到工業的土地的流轉範本。2010年以來，上海、成都等國內多個城市相繼進入集體建設用地流轉試點快車道。
與上述集體建設用地不同，深圳此次入市的「工業用地」其實仍突破了法律限制。但因為已經過1992年和2004年兩次國有化土地征轉，在官方看來，深圳土地其實已全部歸為國有，此次的方案因而不算出格。所指土地都尚未進入開發建設的、符合規劃合法國有工業用地。他們更願意把深圳此次流轉「工業用地」的措施描述為「土地交易技術層面和利益分配機制的重大突破」。
深圳市規劃國土委秘書處處長詹有力將其定義為在歷史征轉地過程中，「關係沒有理清」的合法產業用地。 「征轉地時，原村民集體經濟組織沒有把那部分地拿出來，或在招商引資大潮中，做了違法轉讓。」詹有力說。
政府「讓利」
當地官方認為，此次集體工業用地入市的真正突破在於利益分配製度。一位不願具名的政府官員表示： 「這其中可以理解為政府認可了原農村集體經濟組織繼受者過去 『非法轉讓行為』，並與之一起分享土地入市流轉收益。這即體現了政府巨大的讓利。」
針對實現掛牌交易的工業用地，設計者提供可供選擇的兩種收益分配方式，第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位；第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位，並可持有不超過總建築面積20%的物業用於產業配套。
同時，為進一步調動原農村集體經濟組織繼受單位的積極性，申請納入全市統一產業用地市場的合法留用地，政府將免收《深圳市原農村集體經濟組織非農建設用地和徵地返還用地土地使用權交易若干規定》（198號令）中規定工業類用地需繳納的地價。與之前傳統地方政府通過徵用工業用地統一出讓方式相比，這種利益分配方式做了很大調整，不再是政府壟斷享利，「這種利益分配調整屬於地方財政預算收入，地方政府擁有支配權，所以步子邁得大一些。」上述官員說。國務院發展研究中心農村部研究人員伍振軍則分析，上述兩種方案分配給繼受者的分成不少，主要是為了激勵他們把手中的土地拿出來。
深圳市原規劃局規劃處副處長賀承軍表示，深圳早已形成了從資金貸款到終端銷售一整套完備產業鏈的地下交易市場。據深圳市查違辦統計，全市直接或間接涉及「合法外」房地交易的人群約700萬-800萬，佔全市管理人口的一半。而此次政策要重點解決的是，改變部分深圳原農村集體經濟組織繼受單位將土地用於低端廠房建設、廉價出租的情況，有效盤活土地資源，為深圳產業轉型升級騰出更大空間。賀承軍說，這一政策作用在於「在卡殼的地方，加了潤滑劑」，讓這種交易由地下轉到地上。
對存在權屬不清土地的深圳，除了這種類型的「工業用地」外，還包括商住類型的建設用地。「工業用地上開了一個窗，但我們也在思考，作為商住用地類型建設用地如何處理？已建有配套廠房工業用地如何處理？實際上是對大量土地歷史遺留問題的處理問題打開了一種解決思路，邁出了一步。」詹有力認為這才是此次改革真正的借鑑意義。
搭建交易平台
針對社會所關心原集體工業用地入市交易問題，《產業用地辦法》提出，深圳市政府土地房產交易機構專門搭建產業用地供需服務平台。
根據《產業用地辦法》，這一交易平台負責全市產業用地供應信息的公開、需求信息的收集以及信息共享等。做法是根據近期建設與土地規劃年度實施計劃，市規劃國土部門將產業用地區位、規模等每季度在產業用地供需服務平台上公佈。
在這個平台進行交易的產業用地，只設定其基本產業條件，完全進行市場化配置，來迴避現在很多企業能拿出地來但不能高效利用，很多需要地又拿不出地的矛盾。
深圳市副市長呂銳鋒將此解釋為「有地的村，他並沒有先進的產業，而有先進產業的企業，他沒有地，我們就想通過這個文件搭一個平台，讓地主和資本家作一個對接」。「這實際上最後的效果也可以引導地主會升級為資本家，他可以通過和產業的一種合作來持有股份、參與到更高優的產業中，這樣來促進土地利用價值、促進股份公司產業轉型升級，提高他們的富裕程度。」呂銳鋒說。
針對此類集體工業用地的交易，深圳計劃同時建立公告出讓制度。具體是針對一些戰略新興產業、總部經濟等利於城市發展轉型的產業，向社會公佈擬出讓地塊的信息，包括地價，全部公開、透明；根據不同的產業特徵，實行彈性延期，並由工業用地原有50年的出讓年期減以30年為上限。
賀承軍認為這一做法將提高土地循環利用效率。因為固有的土地供給模式導致很多擁有工業用地的製造業主沒心思搞研發，只依賴廠房地塊的升值，實業發展缺乏動力。
根據《產業用地辦法》，原農村集體經濟組織繼受單位實際佔用的符合城市規劃的產業用地，在理清土地經濟利益關係，完成青苗、建築物及附著物的清理、補償和拆除之後，可以申請以掛牌方式公開出（轉）讓土地使用權。
城市如何轉型升級
以北京大學國家發展研究院院長周其仁為代表的多名專家團隊對深圳土地管理制度改革高度關注。面對土地極度稀缺的壓力，周其仁認為深圳「不是為了改革而改革，而是要解決問題」。
經過多次實地調研，他們逐步達成了一致意見，認為深圳土地管理制度改革實質是對整個城市化模式的一場改革，即改革原來政府主導、政府賣地的城市化模式，核心問題是集體所有制的改革問題。總體改革框架思路是設計一個可操作的土地權利體系，把確權和市場結合起來建立土地增值收益分配法則。在周其仁看來，這可能給全國所有地方都帶來借鑑意義。
在土地資源緊約束的壓力下，深圳謀求產業的升級與轉型。但產業升級轉型亦急需承載空間。當前深圳市在珠三角、深港區域分工中的角色逐步改變，依靠資源、勞動力的大量投入實現快速擴張的傳統產業在產業轉型升級的壓力下逐步外遷。為產業轉型升級騰挪發展空間，必須整合區域土地資源。
當前備受重視的深港合作共建也要求提高土地利用效率。以前海、河套地區為平台的深港合作共建，對於深圳發展金融、物流等高端服務業、高新技術產業等發展提供了有效載體，然而深港開展區域合作的用地政策、配套制度等尚待健全。
但深圳目前新增可建設用地極為有限。「未來的可持續發展必須充分挖掘土地資源潛力，通過空間資源的再配置、再優化來達到促進產業轉型升級和城市質量提升的目的。」呂銳鋒說，這一問題已到了非常迫切時期。■