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四川630億地方債從何處來,向何處去 四年全國第一

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「准國債」融資630億

2009年首期發行的四川地方債被稱作「09四川01」,發行量90億元,投標量134.4億元,認購倍數1.49倍。

這一年是中國第一次正式發行地方債。

地方債是指地方政府發行的公債,通常是地方政府籌集資金的一項重要融資手段,全世界53個主要國家中,有37個允許地方政府舉債。

但在中國,這一直是個禁區(除了1998年亞洲金融危機後,曾經試過一次國債轉貸——中央發了1000億國債,由商業銀行轉貸給地方政府使用)。直到2009年,國務院首次同意發行地方債,並在當年給出了2000億的額度。

彼時,地方債的出現,被認為是地方債務走向市場的一條陽光通道。因為,與變相發債不同的是,地方債有一整套流程,要經過發債方、保薦方、擔保方、評級方等不同的主體,在市場上公開發行,債務列入地方預算。更重要的是,地方債並不是想發就能發,市場上得有人買才行。

而且,當時地方政府仍然沒有自行發債的權利,只能在財政部核定的額度範圍內,由中央代理發行,直到2011年國務院才允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市四地開展自行發債試點。

四川省財政廳向南方週末記者介紹,每年初,財政部會核定四川的額度,四川根據這一額度編制預算方案報省人大。當人大批准了方案,四川編制好發行計劃,便可申請財政部代理發行。隨後,債券進入人民銀行的招投標系統進行招標。

地方債被稱為「准國債」,競標者主要根據同期國債利率作參考報價。由於各省經濟狀況和項目不一,債券利率不同。但幾年下來,收益都不高。

以財政部發行2009年記賬式(一期)國債為例,期限7年,經投標確定的票面年利率為2.76%。四川省首批地方債票面期限三年,年利率為1.65%。

一名債券分析師介紹,購買地方債的多是銀行,因為盈利能力不高,其他投資機構和個人購買很少。

不過,近幾年也從未聽說過地方債發行不出去的情況。只有2011年曾經發生過一個小插曲,由於市場上資金緊張,財政部曾將部分地方的發債時間推遲了近一個月。

就在這樣的波瀾不驚中,四川通過連續蟬聯地方債冠軍,完成了630億的融資計劃。

地方債用來幹什麼

四川為什麼能拿到如此多的額度?

《關於四川省2009年財政預算調整方案的報告》曾披露,四川省2009年地方債能獨佔鰲頭是財政部根據地方綜合情況「並特別考慮我省地震災後重建因素」而作出的決定。

正是這一因素,為四川省在此後兩年繼續領先全國發債做了鋪墊。

這些地方債用來幹什麼?

國務院《關於發行地方政府債券有關問題的通知》規定,「限定用於中央財政投資地方配套的公益性項目以及難以吸引社會投資的公益性項目,不得用於經常性支出」。

這被普遍解讀為,基礎設施工程建設是最重要的流向。

四川省財政廳提供給南方週末記者的數據佐證了這一投向:在四川這四年的630億地方債中,地震災後重建項目投入88億元,保障房等民生項目投入252億元,基礎設施項目投入則共有290億元。

對四川來說,這些地方債資金被當作槓桿。時任四川省常務副省長魏宏曾公開表示,「省本級將委託四川發展控股有限責任公司組織項目實施,通過其融資平台吸引銀行信貸和社會資金投入,從而放大債券資金的乘數效應。」

2009年,四川省級的90億元地方債資金實現放大,規模做到了270億元以上。

魏宏提出的方法被拷貝。四川省自貢市,2009年獲得地方債券轉貸資金2.1億元後,全部委託市國投公司組織實施,資金規模達到了10億元。

不過,原本主要投向基礎設施建設的地方債,資金用途隨著國務院的規定而在2012年發生了變化。

這年,四川省政府債券安排給省本級重點項目的資金規模大幅降低,僅15億元,而轉貸市州、擴權縣市的資金規模達到120億元。四川省財政廳公開信息顯示,資金的使用也向保障性安居工程傾斜。

還債壓力

四年之後,還債的壓力漸漸逼近。目前,四川已償還2009年180億元地方債。

2012年5月,四川迎來首個地方債還款期。

四川省財政廳公開資料顯示,從2011年開始,省財政就對市縣還款準備情況進行統計,截至2012年3月,全省所有市(州)及擴權縣都已經明確了2009年債券的還款來源。

「從2011年下半年開始,我們就開始籌集償債資金,已全部籌齊。」德陽市財政局局長劉龍春接受媒體採訪時介紹,德陽市2012年5月需還本付息6.69億元,德陽市、縣兩級財政通過調整支出結構,從公共財政預算中安排了2.3億元,基金預算安排3.5億元,其餘的則從償債準備金中提取。

從2005年開始,為了應對規模越來越大的地方債務,四川建立了省級償債準備金制度,要求按照當期政府性債務餘額的一定比例設立。兩年後,這一制度擴大到市與縣。到目前為止,這一準備金的規模已達到100億。

按目前同期國債利率測算,預計今後三年,四川省每年需支付地方政府債券利息4.02億元;2016年至2017年每年需支付利息2.12億元,2015年、2017年各需償還本金67.5億元,本息合計151.3億元。

這些地方債中,四川省本級的地方債,基礎設施建設類項目的還本付息由四川省發改委協調「四川發展」組織項目業主籌集資金來源,社會公共服務類項目由省財政籌集還本付息資金。

省級以下主要通過地方財政調整支出結構;從公共財政預算中安排部分資金,此外基金預算和償債準備金中還將提取剩餘部分。這也是各地地方債通行的還款來源。

不過,作為主要還款來源之一的預算收入,其實高度依賴於土地出讓金。比如,2011年成都一般預算收入中,土地出讓金佔比高達46%。

這一主要還款來源正在萎縮。來自中原地產的數據顯示,2010年成都市住宅類與商業類土地出讓金為510億元,2011年則為362億元,預估流失148億元。

這是地方政府普遍面臨的窘境。於是,在一些地方,「借新還舊」成為新的地方債還款方式。

比如,2012年甘肅省獲准發行的70億元地方債中,有55億元用於償還到期的2009年地方政府債券本金。云南省的98億債券資金,則安排了84億用於償還2009年地方政府債券到期本金。

目前,地方債尚未出現一例違約情況。而四川省財政廳給南方週末記者的回覆稱,「如個別市縣無法按時足額還款,省財政也將足額向財政部還款,並按照債券轉貸協議在辦理年度財政結算時予以扣收。」

一位知情人士則告訴南方週末記者,「哪怕省裡不行了,也有中央財政兜底」。

自行發債衝動

四年第一,四川並不滿足。他們的新目標是自行發債——2011年3月,四川省財政廳國庫處已經成立了相關科室,從具體操作層面為自行發債做準備。

自行發債,而不是由財政部代理發行,給予地方的自主權顯然大大增加。

《2011年地方政府自行發債試點辦法》規定,自行發債是指試點省(市)在國務院批准的發債規模限額內,自行組織發行本省(市)政府債券的發債機制。

2011年10月,經國務院批准,上海市、浙江省、廣東省、深圳市進行了試點。

不過,當年的第一單便引發爭議。上海地方債的發行利率,低於二級市場上同期國債利率,也不及同期定期存款利率,引發爭議。

「這麼低的利率還有資金追捧,顯然沖的不只是票面利率,而是為了與地方政府建立特殊關係。」一位債券研究員告訴南方週末記者,「也不排除有承銷商為了以後繼續合作而壓低價格。」

這顯然不是空穴來風。上海市財政局此前公佈的《2011年上海市政府債券招標發行和考核規則》明確,將承銷商在此次發債中的表現,作為以後年度上海組建市政府債券承銷團的重要依據。

不僅是上海,廣東和浙江披露的承銷商考核規則,也做出了類似的規定。

給予地方自行發債的權力,引發了外界的許多擔憂。

擔憂的理由是,地方融資管理運作不規範,政府財務不透明,很可能為借債和償債帶來潛在風險。

這樣的案例在四川不是沒有發生過。2002年5月23日,財政部監察局發文到四川省政府,要求嚴肅處理成都市青羊區政府違規發放地方政府債券37557萬元的問題。

該文件透露,青羊區1992至1997年共發行地方政府債券2.43億元,期限為2至3年,利率有的高達22%,最低的為6.84%;而為兌付前期債券,該區在1998至2001年10月又繼續向社會發行1.32億元地方政府債券。

這些資金幾乎都流向該區招商引資的企業。2001年,財政局在「一般預算支出-企業挖潛改造支出」中列支3376萬元,用於兌付債券本息。根據公開報導,當年青羊地方財政總收入僅為3.21億元,其中還包括2001年10月發行的500萬元債券。

地方自主發債,看起來依然是一個危險的話題。全國人大財經委副主任賀鏗就曾公開表示,不主張地方自主發債:現在的體制、機制擺在那,地方政府的借債衝動很大,一旦讓地方政府發債,投資衝動更難以控制。

2012年的最後一個下午,財政部、國家發改委、央行、銀監會聯合發文《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》,再次強調對地方政府融資行為進行規範。

四川 630 地方 債從 何處 四年 全國 第一
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