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前海最大化地利

　隨著6月27日國務院正式批准支持六個方面22項先行先試政策後，位於廣東深圳西部的 前海深港現代服務業合作區開發提速。這裡方圓15平方公里的土地如何規劃運作，隨即成為各方關注焦點。目前，前海管理局與深圳市規劃國土委已完成了關於前 海合作區規劃和土地管理職能交接，由前海管理局負責前海開發建設中合作區範圍內的有關規劃土地管理等職能。

　　與此同時，前海管理局作為法定機構，將行使對合作區土地支配權，或租或售。獲得的土地收入，亦由前海管理局負責徵收，並依法用於前海合作區的開 發建設。前海管理局相關負責人向財新記者表示，前海正在研究的土地運營方案，將有別於一般情況下協議和招拍掛為主的單一有償出讓方式，而將結合產業細分及 升級轉型需要，根據不同產業的生命週期、企業規模和行業特點等，在供應方式、供地年限、地價標準等方面研究制定差別化供地政策，展開土地的差別化供應嘗 試。

資源有限

　　前海土地資源有限，按照前海合作區規劃方案，總用地面積僅為14.92平方公里。而且由於歷史原因，14.92平方公里總用地面積中的6.68 平方公里屬於已出讓用地。這些已出讓土地基本按原規劃物流園區用地實施，其中包括招商局用地3.9平方公里，中集集團用地0.52平方公里及西部物流的 0.38平方公里，由上述三家分別於2004年至2006年期間從政府手裡出讓獲得。

　　為實現前海合作區規劃統一，前海管理局曾試圖借助政府操作平台收回招商局、中集集團、西部物流的土地使用權，然而在國家政策紅利帶來的巨大土地增值收益面前，收回實屬不易。

　　經過一番討價還價，深圳市政府最終確定，招商局已經開發的前海地塊使用權仍歸屬於招商局，招商局、中集集團、西部物流三家企業的部分未開發地塊，在政府可允許操作平台上完成土地變性、提高容積率之後，將以補交土地出讓金或拿出一部分土地，與前海管理局合作開發。

　　除去已出讓土地和已建、在建基礎設施和河道用地1.82平方公里，前海合作區可開發用地僅為6.42平方公里。怎麼做？前海當局的態度亦屬謹慎。

　　早在2010年前海獲批後不久，實力雄厚的中投公司就曾主動給前海管理局提出一份合作報告，明確提出由中投出資、前海管理局以地作價入股形式， 合資組建中投控股管理的前海開發有限公司，並獲取前海商務中心片區1-2平方公里土地的一級開發權，開發成熟後出讓給境內外金融機構。此後以華融為代表的 央企亦爭相參與。

　　但種種方案均未能塵埃落定。如何「地盡其用」，確保前海用地真正發展產業，杜絕囤地、炒地，是決策者不能不慎重考慮的。

差別化探索

　　2011年年底，國土資源部在「十二五」規劃中明確提出：資源利用要實行總量控制，供需雙向調節、差別化管理。針對更為有效、合理利用產業建設用地的問題，國土資源部部長徐紹史亦針對性提出，要積極探索建立差別化的土地供應管理政策。

　　所謂差別化土地出讓政策，即按照產業或企業發展的不同階段，對經產業主管部門確認的產業項目，給予差別化的供地方式。今年5月份獲得國家發改委 批覆的《深圳土地管理制度改革總體設計方案》（下稱《總體方案》）中，即明確將以前海合作區為試點，實行差別化土地供應和地價管理標準，對產業用地的供地 方式和供地年限探索實行差別化管理。

　　深圳市規劃國土委秘書處黨委書記詹有力分析指出，在政策上，前海差別化土地供給具體表現即是「在出讓、轉讓、租賃、回購方面充分考慮土地使用權 人的狀態」。其中主要包括：為提高土地循環利用效率，對現代產業用地的出讓年期不再統一採用最高年期，而是採用彈性年期制度，根據不同產業週期推行不同年 期，「如10年-20年，或先5年，再到一個更長年期，這樣分階段，並與企業業績相掛鉤，根據不同業績，來實行不同用地週期」。

　　另外，改變原有統一按照最高年限、一年內全部支付、單一來源等的地價繳交方式，採取各類年期，多種交納模式，多種途徑的地價收取方式，即可以分 期付款和試行共有產權。以後者為例，即企業和前海管理局共同擁有土地產權，未來企業可通過補繳地價及利息方式購買前海管理局擁有的部分土地產權。對前海管 理局而言，首先明確的是，並非所有入駐企業都能夠獲得土地使用權。

　　深圳市前海開發投資控股有限公司副總經理舒東告訴財新記者，進駐前海三類企業中：一類可入區，但不享受稅收優惠；一類屬於產業引導目錄扶持企 業，入區即可享受前海稅收優惠。上述兩類企業在前海合作區還享受不到獲取土地使用權的待遇。只有最高資質類別的，也就是第三類別，可以有此待遇。

　　「從一到三，對企業的要求逐次提高。促進金融為核心的產業發展是最高原則」舒東說，獲取土地使用權資格的第三類企業也有區分，體現在企業產業增加值和稅收要求上，且前海還會對其進行產業限制、自用比例限制、可銷售住宅開發限制等限制要求。

　　除了對招拍掛出讓方式在年限、用途等方面作差別化處理，代建模式、作價入股出資合作、統一規劃設計方案打包等出讓方式，都會在前海土地管理中呈現。「這相當於政府管理機構拿出一個菜單，讓你選。」舒東說。

　　前海也將考慮國有土地使用權租賃。2003年以前，上海浦東新區就已經有國有土地使用權租賃的探索，作為差別化供地的嘗試。但由於融資和期限界 定不能被企業認可，轉而以土地出讓模式為主。一位前海管理局內部人士透露，如何結合產業生命週期、企業的經營期限以及國家對土地使用權規定期限，來確定土 地使用權的租賃期，是急需破解的難點。

　　而原深圳市規劃局規劃處副處長賀承軍認為，國有土地租賃的主體、期限、收益管理都是難題，探索尚須時日。

突破不易

　　北京大學國土研究所所長顧正江表示，政府通過差別化管理，一定年期把土地收回來，轉入下一輪土地供應，對於土地資源有限的地方而言，能更高效地將推進產業升級，值得提倡，但「產業週期和企業生命週期都很難被確定，如何避免一刀切」，是其中最大難題。

　　一位不願具名的國土資源部相關部門負責人向財新記者表示，土地差別化供應（管理）就是土地精細化管理。根據不同產業進行甄別，前提條件是土地供給方——也即政府，要瞭解行業，以根據土地供應下端產業項目的情況採取更為靈活政策。

　　前海管理局新聞發言人王錦俠告訴財新記者，前海合作區內的土地、房屋租售對象，均需符合前海產業導向且經前海管理局審查，並確定以前海為註冊地；建成後商業辦公及住宅租售對象，也必須限定為在前海註冊公司和在前海合作區工作服務的高端人才。

　　上述國土資源部人士指出，土地差別化管理更需要行業部門、國土部門及投資管理部門來聯合把控，並建立聯合把控的機制。

　　但是中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映認為，「對職能部門提出更高更專業的要求，這其實並不符合土地市場化運作方向」。在這個意義上，即將著手落實的前海範本，將更具有實驗價值。■