周其仁（北京大學國家發展研究院院長）
「城中村」「村中城」問題，全國哪個城市都有，但深圳更加突出。深圳想真正把這塊土地從實質上的二元結構統一為事實上的一元結構，但實現過程可能不會很順利。
祖祖輩輩生活在這塊土地上、佔深圳市人口3%的百姓，他們是「先民」，是這塊土地資源事實上的所有者，不可能輕易接受產權改變。法律上雖然2004年即宣佈為國有，但還有許多細節未能釐清。
一個最關鍵的問題是將土地收歸國有應付出的補償。當初有的地塊有補償，有的沒有，有的補償是按當年水平，標準確定後卻未執行，隨時間推移，土地一再升值，當年標準已遠遠不足，不能為原住民所接受。
從根本上說，這關乎制度的頂層設計。從憲法層次來觀察，1982年《憲法》宣佈所有城市土地是國有土地，這意味著只要進入了城市規劃圈，農村集體土地就理應國有，而徵用集體土地導致產權的變更又無法給予合理補償，這是矛盾之源。
中共十七屆三中全會提出過一個原則，即徵收集體土地應區分公益性和經營性的用途，唯公益性土地可以徵用。新的問題是，如果把這個原則變為法律原 則，那它跟1982年的《憲法》規定存在衝突，因為城市擴張當中土地不但包括公益性土地，更包括商業性土地，而城市土地市場只有一個。
其實，不少城市都迴避了上述的問題，在規劃範圍內用建成區和非建成區來區分國有土地和集體土地。但既然深圳把問題擺上了檯面，就要把文章繼續做下去。解決問題的核心是如何在各種利益當中找到平衡的機制。
深圳採取了所謂「創新型確權」的做法來區別於「傳統確權」。我理解，這是在確定土地所有權歸國有的前提下，建立一個和原住民分享土地收益的機制，這有可能真正是一個制度創新的辦法，在目前的情況下政府如何選擇仍存在多種可能。
從目前的產權結構上來看，需要為所有權已經屬於國有的土地上原住民的使用權、收益權搭建一個交易市場進行流轉。這個平台要運轉，有幾種選擇：第 一，在市場原則之下進行賠償，為此不妨允許農民的土地權按市場價進行交易，同時以稅收方式對增值收益進行二次分配。第二，目前在北京、深圳等大城市周邊難 免有不少農民並不願意轉讓土地，既如此，在符合現有城市規劃的前提下，為何不能讓他當業主發展城市？只要設計、規劃等滿足公共管理的所有條件都能達到，不 妨允許原住民長期享有其土地權利，剩下的問題就是政府如何通過徵稅來實現收益分享。
有限創新
張曉玲（中國土地勘測規劃院規劃所所長）
深圳方案有七個方面的創新。
一是完善國有土地空間權利體系，提出三維地籍概念，設置地上權、地下權，地上權利空間分割。現行法律沒有這樣的規定。
二是探索不動產統一登記。現行做法是分割登記，房、地、林地、承包經營權登記權分散在各個部門，統一登記更規範，是改革方向。
三是差別化供地。這主要是針對一些戰略性新型產業、工業用地。
四是強調市場機制。土地市場服務體系建設，內容非常豐富，政府作為公共管理者，必須加強對土地市場的監管和服務。
五是把房地產稅研究作為今後發展方向。政府依靠存量土地稅收穫得收益，可以規範其行為，從根本上改變政府擴張、佔用農用地的衝動。
六是調整土地收益分配機制。深圳的情況比較複雜，有用地者、原農村的居民、原集體土地的產權人，現在的思路就是政府要兼顧各方利益，保持可持續性的收益，部分讓利於民。這是有積極意義的。
七是利益相關者參與規劃編制。中國土地規劃公眾參與一直較弱，最關鍵問題是沒有產權基礎。深圳提出相關公眾參與，是非常有生命力的設想。
兩個城市化歸一
劉守英（國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長）
深圳這次土地管理制度改革的難點和破題，主要是城市化「兩張皮」怎麼合成「一張皮」，也是這次試點最重要的價值。
從上世紀90年代以來，深圳城市化的進程在兩個軌道同時進行，一個是政府統征、出讓土地主導的城市化，整套體系是先進、集約的；另一個是農民自發利用土地參與城市化進程，這就形成400平方公里土地中有三分之一被政府認定是不合法的，但是真實發生的城市化。
現行法律只承認政府主導城市化土地管理模式，對農村集體自發的城市化不予承認，形成了大片灰色地帶。但這個灰色地帶卻解決了上一輪城市化過程中人口集聚化的問題，也提供了契合當時發展階段的產業落地平台。
深圳下一輪城市化，用地已從新增轉向存量模式，即已經不合法進入城市化進程的農村集體建設用地怎樣進入城市管理體系，以及集體所有土地變成國有 以後的權利構建問題。這是深圳土地管理制度的難點和破題，需要做重要探索：第一，必須要找到土地國有制下的產權實現形式。第二，要找到不同權利主體在統一 市場上的平等交易方式。第三，要解決在高度城市化下土地增值收益的合理分配問題。第四，改革政府主導的工業化、城市化過程。第五，建立以土地產權為基礎， 以規劃為主導，以法律為手段的現代管理體系。
整個方案核心是要突出產權管理，破解產權難題。在土地被國有化以後，這一套權利體系怎樣更好保障原住民的土地權利和利益，在方案裡還需要有更切 實的辦法出來，否則將幾百平方公里灰色地帶納入體系中也很難。將法外的土地納進來，不僅僅是為了拓展城市的發展空間，還要在保障原住民權利的前提下，拓展 城市的未來發展空間。
本刊記者張豔玲據2012年初深圳土地管理制度改革專家諮詢會記錄以及採訪整理