http://magazine.caixin.com/2012-04-20/100382353_all.html
前海被寄予希望。這塊深圳西部僅15平方公里的區域，渴望成為新一輪經濟改革試驗的「橋頭堡」，尤以金融改革為重中之重。
4月12日，深圳市政府常務會議討論通過《關於加強和改善金融服務支持實體經濟發展的若干意見》，其中提及將繼續推動前海深港現代服務業合作區的金融創新，即引發市場熱議。
但打造前海，未為易事。「前海金融試點的實質內容，目前都還靜待國務院的批覆。」前海管理局局長鄭宏傑4月13日向財新記者表示。
財新記者瞭解到，為了加快批覆進程，深圳市政府單獨草擬的關於前海金融改革創新呈報國務院的請示文件，早於2011年9月即上報國務院，由國務院辦公廳徵求中央金融監管部門意見。
在此後的一段時間內，深圳市政府多次赴京拜會上級金融監管部門，就前海金融改革創新思路和請示事項，多方爭取上級監管部門的支持。
不過，除在銀行高端理財客戶資金入市、發行私募債券等非獨有試點上獲得支持，推動港股組合ETF和開展RQFII（人民幣合格境外機構投資者） 業務、開展外商直接投資人民幣結算（即人民幣FDI）和深港銀行雙向跨境人民幣貸款等獲原則支持外，前海銀行、科技銀行、商品期貨交易所、再保險交易中 心、試點債權轉股權等業務，均在近期的溝通中被暫緩或否決。
儘管毗鄰香港，前海以聯合香港在金融業突破試驗為旗號，但2010年國務院僅批覆前海具備非金融業的單列市管理權限，未能在行政職能上賦予前海金融突破的特權。
「金融需要國家戰略統一統籌，因為金融風險是系統性的風險。」綜合開發研究院（中國•深圳）金融與現代產業研究中心主任張建森對財新記者說，前海管理局才成立兩年，前海的發展方向和管理體制建設等一系列內容都還在起步階段。
「地方政府總希望多申請一些政策，用不用，根據實際情況再看。」一位接近中央部委的人士表示，「正是這種規劃不清晰導致批覆的不確定性。」以地方試驗區為全面金融改革探路的模式，在改革進入深水區的今日，成效幾何？打造前海的經驗，值得探討。
成敗看中央
深圳市原副市長卓欽銳較早參與前海深港現代服務業合作區籌備事項。他在接受財新記者採訪時表示，2009年，為了給深港深入合作尋找契合點，同時為深圳經濟轉型升級尋找新的增長點，前海規劃就此誕生。
前海位於深圳南山半島西部，伶仃洋東側，珠江口東岸。卓欽銳稱，前海合作區最初設想即推動深港兩地緊密合作和融合發展，這一設想提出，很快就得 到國家相關部門的高度重視。2009年5月《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》上報，8月即獲批，「審批過程很快」。但可以肯定的是「一旦切入到實 質性政策方面，是需要一些時間的」。事實亦是如此。
這塊僅15平方公里的合作區，三分之一的土地計劃用於打造金融業。「發展現代金融服務業」成為基本發展方向。前海乃至深圳都希望能在金融業方面爭取更廣闊的政策支持。
「先搭台，再要政策」，是前海謀求突破的主要路徑，正在籌備中的前海股權交易所，即是典型。所謂的前海股權交易所，基本是在原深圳聯合產權交易 所基礎上「變個牌子」。譬如股東人數不能超過200人、股權不能拆細以及能否與券商連線交易等政策限制，以及希望採取做市商的運營模式，均需要中央層面的 批准。
不過，一位瞭解國內股權交易所歷史的律師對財新記者表示，由於2010年以來，各地主導設立各類交易所，隱憂不少，數月前國務院《關於清理整頓各類交易場所切實防範金融風險的決定》，即業界所稱的「38號文」，「基本上把任何可能性都封死了」。
一位參與申報前海要素市場的負責人指出，早在2010年，前海計劃打造20個產業的交易中心。2011年共有10個左右交易中心申報，但最終獲得審批的只有5家。
從深圳市政府在與中央各部委的溝通情況看，前海在金融領域向中央各部委「要政策」的不確定性甚大。
2011年底，深圳市金融辦的一份《關於前海金融政策研究與爭取問題》文件已指出，深圳市政府與各部委在2011年11月溝通時，銀監會的回覆 是，前海改革創新工作必須在現有法律法規框架下推進，前海設立科技銀行與現行銀行監管法規不一致，要「斟酌慎重」，而試點債權轉股權等創新業務，建議「再 做深入論證」。
財新記者獲得的一份深圳市政府辦公廳4月10日簽發的《關於市領導赴京拜會國家有關部委的情況報告》（下稱《報告》）則進一步顯示，迄今，前海銀行、商品期貨交易所等業務，均遭暫緩或被否決。
其中，深圳希望設立以網絡技術為核心服務手段的前海銀行，銀監會指出，國內多個省市也提出了類似申請，目前在國務院層面尚需進一步研究論證，短 期內難以實質性推動。而商品期貨交易所方面，證監會的回覆是，國內部分省市亦提出相關申請，考慮其敏感性，「目前國務院不太可能批設新的期貨交易所」。
比較明確的是，多位受訪的金融界專家均向財新記者指出，前海發展金融業的最佳路徑就是與香港配合，走國際化道路，借力人民幣國際化。這不僅與前海合作區設立的初衷吻合，亦可以從上述中央部委的表態上看出側重。
目前各部委明確表態支持的前海金融試點中，就包括推動港股組合ETF和開展RQFII業務，及在前海開展外商直接投資人民幣結算和深港銀行雙向跨境人民幣貸款等。
現實條件看，隨著人民幣國際化推進，2011年，深圳共辦理跨境人民幣業務3307.8億元，同比增182%。跨境人民幣業務開辦以來，深圳累 計辦理4487.7億元。香港方面，已形成了離岸市場中最大的人民幣資金池，截至2011年10月底，銀行客戶存款餘額超過6000億元人民幣。此外，香 港銀行處理的人民幣貿易結算交易當中，超過五分之一是與廣東省包括深圳的銀行的支付往來。
但是，正如香港大學中國金融研究中心主任宋敏說，「跟深圳金融合作，涉及金融開放和中央審批的事情。」深圳市前任副市長閆小培2011年3月曾 在一份內部報告中明確提及，前海對接香港的金融服務業，關鍵前提是中央政府將支持香港成為全球三大金融中心之一上升為國家戰略，惟此中央才會對前海發展金 融業務做戰略考量。
制度突破尚有限
在合作區的行政管理方面，前海嘗試擺脫傳統體制，借鑑新加坡、香港等地國際慣例與規則，將前海管理局作為法定機構，試圖將政府行政管理職能和市場化運營模式結合起來，前海管理局局長鄭宏傑稱之為「企業制政府」。
但上述深圳國資委官員指出，前海管理局核心管理層來自深圳市政府各部門的劃撥，行事做法上很難擺脫「政府機關的作風」，而作為法定機構的成員， 他們又拿著高於部門同級別人員2倍的薪酬。另一方面，前海管理局也沒有獲得超然的行政地位，因此仍不免與地方各部門之間協調審批權限。
2010年12月，國家發改委下發的批覆中曾要求「落實前海管理機構享有相當於計劃單列市管理權限的政策，積極創造條件，下放審批權限，簡化辦 理程序」。這一批覆一度被看成是前海對既有行政職能障礙的突破，有望打破管理權限的尷尬境地。但國務院最終批覆僅前海具備「非金融業」的單列市管理權限， 並沒有給前海行政職能尷尬帶來大的改觀。
在移交審批權限問題上，地方部門之間頻生矛盾。有部門同意將審批權限下放到前海管理局，但不願派人進駐；有部門同意派人進駐，但提出僅作窗口收文，具體業務交易仍需原部門平台辦理；而前海方面提出共享信息系統，有些部門則以涉及信息機密給予拒絕。
2011年12月28日，前海開發投資控股有限公司註冊成立，正式搭建起前海開發建設領導小組——前海管理局——前海開發投資控股有限公司的管 理架構。公司註冊資本金1.5億元，主要負責前海合作區土地一級開發、基礎設施建設和重大項目投資，集融資、建設和投資功能於一體。公司董事長和法定代表 人由前海管理局局長鄭宏傑兼任。
但是，這個法人機構，在獲取前海土地收益前，並無自有資金用於項目建設，甚至搞展示廳的資金和臨時綠化費用的幾千萬元，還要靠政府財政支援和社會捐資。前海管理局內部人士稱：「資金到現在還沒落實。」
除了行政機制，前海也謀求在法律法規上奠定金融服務業創新的基礎。2011年6月深圳市人大通過《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作條例》 （下稱《前海條例》）。這一條例，在草擬階段，完全參照新加坡、香港等地國際慣例與規則設立法律框架，以保證「推行法定機構運作模式」，引進了大量香港司 法元素。但在三易其稿後，最終的確定稿刪除了相關法制創新。
試驗區模式疑問
在中國，如前海這樣的改革試驗區已不在少數，僅廣東，就有廣州南沙、珠海橫琴和前海三大國家級的改革試驗區。截至目前，全國經國務院批准的綜合配套改革試驗區已有12家之多。國家發改委官員表示，改革進入深化階段，原則上不再接受新的綜合配套改革試驗區的申請。
各試驗區發展模式和實施路徑存在諸多共性，大多規模大、投資大，速度快、發展快。
接受財新記者採訪的多位經濟界和學界人士也提出，這種依靠政策優惠、要素集中和投資驅動為主的開發建設模式也日益顯現出侷限性。
前海管理局局長鄭宏傑說，前海要的政策是「先行先試」的政策，但從目前部分試驗區發展情況來看，「有些政策操作性不強，產業發展政策方面的突破比較少」。
一位要求匿名的中央部委官員向財新記者透露，就他與各地金融辦及地方政府交流的情況來看，「並沒有成熟的方案，或者說思路並不清晰。申請的項目大多是大而全，實際操作中大多都是未知數」。
值得一提的是，在12家綜合試驗區的發展定位上，除上海、天津、蘇州、深圳前海試驗區被國家賦予金融領域改革先行先試權外，其他也都不同程度地涉及到金融改革的定位。而推動之道，亦多是向中央政府要政策，反而使「特區不特」。
張建森在他的研究中，也提出前海應該爭取做中國的離岸金融中心，一方面，支持、配合香港人民幣離岸中心的建設；另一方面，也應發展和支持外幣業務，建立外幣離岸中心。不過，這需要在前海對外匯政策單獨「開口」。
張建森說，金融體系的開放，更多是一個系統性的事情，因此存在「國家是否需要一個試點來探索」的問題。這一看法並不鮮見。前述中央部委官員也提 出，「金融改革是趨勢，也是一種必然」，但在金融前沿改革過程中，各地都面臨著共同的困境，即金融改革創新法律體系建設較為滯後，比如不僅沒有一套完善的 離岸業務管理辦法，股權投資基金、私募基金、金融機構市場退出機制等諸多方面也存在著基礎立法空白，這些均是須全局考慮，而很難通過地方試驗解決的問題。
發展金融對市場機制、法治環境有更高要求。著名經濟學家吳敬璉即以溫州金融改革為例指出，某些金融改革試點創新不可能在一個地方實現，金融創新也不是一個試驗區所能解決的問題。
這也在一定程度上解釋了深圳打造前海當前的困局。