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城鎮化轉軌

http://magazine.caixin.com/2012-04-13/100379397_all.html

 近期高層頻頻表態,透露出經濟轉型過程中,城鎮化被寄予厚望。

  國務院副總理李克強4月2日在博鰲亞洲論壇2012年年會開幕式上發出強音:繼續促進中國經濟社會發展,加快轉型是關鍵;經濟結構戰略性調整是轉方式的主攻方向,擴大內需是結構調整的首要任務,城鎮化是中國內需最大的潛力所在。

  寄望城鎮化拉動內需,不無道理。城鎮化會帶來巨大的投資和消費需求,不僅交通、通信、供電、供氣和供水等基礎設施投資和住房投資需求增加,而且隨著農民變市民,城鎮人口特別是中等收入階層人數的增加,也會提升基本生活、教育、醫療等消費需求。

  根據國家統計局的數據,2011年中國城鎮化率首次突破50%,達到51.27%,而2000年這一數字僅為36.2%。根據今年全國「兩會」制定的發展目標,2012年末全國城鎮化率預期達到52.07%,較上年提高0.8個百分點。

  國務院發展研究中心研究認為,中國城鎮化水平的峰值在70%-75%之間,到2020年,城鎮化水平達到60%左右,到2030年會接近67%左右。今後20年,中國還將處在城鎮化快速發展的階段,城鎮常住人口還要增加3億左右。

  城鎮化趨勢不可逆轉,但這並不意味著現行的城鎮化推進路徑和方式已經成熟。3月底的2012中國城鎮化高層國際論壇上,中央農村工作領導小組副 組長陳錫文即表示,中國城鎮化率的快速增長,依靠低成本的強力推進,包括土地和勞動力的低成本、基礎設施和公用事業的欠賬、相當一部分人員社會保障殘缺不 全,以及公共服務能力明顯落後於城市擴張,「目前的城鎮化推進的路徑和方式難以持續」。

  城鎮化的實質應該是,將農村剩餘勞動力逐步轉變為有就業、有住所、有社會福利和高素質的市民,並且逐步成為中等收入者。但中國的土地城鎮化明顯快於人口城鎮化。

  如何真正實現人口城鎮化、找到真正適合的推進路徑,已經成為中國城鎮化進程中不得不面對的問題。

模式之辨

  關於中國城鎮化模式,歷來有「大城市為主」和「小城鎮為主」之爭。前者認為,應該多發展大城市、超大城市,認為這是世界潮流;後者認為中國應以小城鎮為主。

  現狀是,一些大城市雖然工作機會多,但交通擁擠、房價上漲,生活成本太高;而小城鎮很難達到規模經濟的要求,造成能源利用效率低下,加之國際市場的變化,增加就業機會面臨困難。

  「十二五」規劃綱要提出,以大城市為依託,以中小城市為重點,逐步形成輻射作用大的城市群,促進大中小城市和小城鎮協調發展。

  中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴曾表示,要把大中小城市網絡化,通過基礎設施一體化實現大中小城市的同城化,為大城市、中等城市、小城市合理 分工,大城市提供市場,中等城市界定產業分工,小城市、小城鎮增強居住功能,形成合理經濟圈和生活半徑,既能轉移農業人口,又能避免某種城市過大過小的弊 端。

  「過去的城市化形成了大城市模式,存在很多問題,應該再發展一些二級城市,成為新的中心,使移民願意去。」劉鶴稱。

  盤點近年來出台的九大綜合配套改革試驗區,重慶和成都(成渝)全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭(長株潭)城市群,都不同程度地在城鎮化模式上做出嘗試。

  不過,希望移民轉向小城市居住的政策初衷要成為現實,還有漫長的距離。國務院發展研究中心去年對20多個城市7000多名農民工的調查顯示,外 出農民工希望在地級市以上、在大中城市定居的佔到一半以上,希望在縣城和小城鎮定居的還不到40%,選擇今後要回到農村定居的還不到10%。

  國務院發展研究中心農村部副部長劉守英告訴財新記者,出現這一情況的原因是,中國城鎮化佈局正在跟隨工業化佈局,建設城市群的思路是正確的,但是,中國區域發展需要大的調整。

  他稱,長三角、珠三角等地區已經實現了經濟集中度和人口集中度的重合,土地開發強度已經很大。未來工業化、城鎮化需要往中西部佈局。

  金融危機以來,在資源環境惡化、勞動力短缺等多重壓力下,中國經濟從沿海向中西部地區的轉移加速。

  政策層面,國務院批准了安徽皖江城市帶承接產業轉移示範區規劃,廣東推出了產業與勞動力「雙轉移」戰略,中西部各地也紛紛出台政策鼓勵承接產業轉移。

  不過,財新記者在各地採訪中發現,雖然有諸多鼓勵政策,但是,產業轉移更多的是企業根據實際情況做出的決策,要綜合考慮生產成本、運輸成本、產業配套等多方面因素。

  比如說,同為傳統勞動密集型產業,近年來選擇向中西部轉移的紡織服裝企業明顯增多,但箱包企業並不多見,因為相對於轉移後節約的生產成本,增加的運輸成本更高。

  考慮到東西部在基礎設施、產業配套等方面的差距,產業轉移的進程不會快速完成。

  「長三角、珠三角是從開埠以來就開始慢慢發展了。」劉守英認為,雖然近年來中西部工業化速度加快,但這不是一兩年能完成的。

人口城鎮化滯後

  在中國城鎮化過程中,一個突出特點是,城鎮建成區快速增長,而集聚的人口則明顯滯後。

  按國際公認標準,衡量土地城鎮化和人口城鎮化關係的城鎮用地增長彈性係數,其合理區間在1至1.12之間。

  而國土資源部副部長胡存智透露,從2000年到2010年,土地城鎮化速率是人口城鎮化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市,但是沒有城市戶籍的人口,不能充分享用城鎮用地的情況,實際上土地城鎮化的速度還應該更快一些。

  他稱,國土資源部曾做過測算,按照現在土地城鎮化的速度,如果讓人口城鎮化的速度跟上來的話,2010年城鎮化率應該達到59%。即人口城鎮化率與土地相比,大概慢了10個百分點。

  即便如此,常住人口口徑的城鎮化率也常被人為高估。國家統計局按國際慣例把一年中在城市居住六個月以上的人口都統計為城市人口,這其中就包括1億多在城市打工的農民工。

  而農民工及其家屬,無論是在公共服務、社會保障還是在公民權利方面,都存在嚴重、明顯的缺失。陳錫文曾多次表示,如果以農民工實際享受的待遇衡量,目前納入統計的城鎮居民中,「至少有四分之一的人口」沒能充分享受市民待遇。

  廣東省政協4月6日公佈的《廣東勞動力轉移情況調查報告》顯示,目前城市主要的公共服務項目仍面向本地戶籍人員,農民工與城市社區活動基本隔絕,只有17.2%的農民工認為自己是城裡人。

  農民工對政府在入戶城鎮、生存保障、保障房建設等方面滿意度都較低。他們面臨急需解決的生活問題依次是子女教育、條件艱苦、醫療問題等。

  如何將農村居民轉為享有公共服務、社會保障的城鎮居民,真正實現「人的城鎮化」?陳錫文認為,中國可以借鑑發展水平相似國家的做法,設計一種允 許過渡的制度,對選擇未來留在城市和返鄉的農民工,設計不同的社會保障,同時加快推進城鄉公共服務均等化,這樣既給了農民工自我選擇機會,也給了政府過渡 的時間。

  國務院發展研究中心研究員韓俊則表示,解決這一問題,政策上有三個層次,首先要建立以居住地為基本單元的人口管理和服務體制,將流動人口的服務 管理納入當地社會經濟發展規劃;其次,免費推進居住證制度,辦理居住證的流動人口在子女就學、各種公共服務上要與當地人口享受同等待遇;第三,要分類調整 戶口遷移政策,逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。

  今年2月,國務院辦公廳公佈了一年前出台的《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》,明確縣級城市放開戶籍登記,地級市對有合法穩定職業滿三年並有合法穩定住所(含租賃)、同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員及其配偶、未婚子女、父母,放開戶籍登記。

  不過,韓俊認為,光放寬戶口落戶政策是不夠的,關鍵還是要增強中小城市的吸引力,「第一靠就業,第二有比較好的公共服務」。

  劉守英則對財新記者表示,這一政策只是在原來縣一級放開的基礎上,增加了地級市,不會有什麼根本性的變化,「核心的還是大城市的問題」。

制度改革待舉

  中國目前的土地城鎮化和人口城鎮化分處兩條不同的軌道。政府通過徵地賣地獲得增值收益,用於城市建設,而原住民及農民工自發的城鎮化卻集中在城鄉結合部,基礎設施建設落後。

  要解決這一問題,制度改革不可避免。國家發改委副主任彭森公開表示,積極穩妥推進城鎮化,最核心、最緊要的是要著力完善城鄉平等的要素交換關係,通過制度設計,恢復農村生產要素和資源參與市場平等交換的權利。其中,最重要的是推進徵地制度的改革。

  廣東省政協前述報告認為,由於農村土地有償流轉機制不活,缺乏具體的操作規範,降低了土地流轉的速度及數量,加上當前農村社會保障體制不健全,土地逐漸成為農村勞動力的失業保障和養老保險屏障。

  去年12月27日,國務院總理溫家寶在中央農村工作會議上指出,要加快制訂徵地制度改革方案,「明年一定要出台相應法規」。他表示,推進集體土地徵收制度改革,關鍵在於保障農民的土地財產權,分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。

  劉守英認為,現有的徵地制度雖然簡單快捷,但也帶來很多後遺症,原住民並未獲得土地增值收益。合理推進城鎮化,必須對徵地制度和土地增值收益分 配做大的調整,理論上和政策上都要有所突破,需要明確農民工、原住民、政府如何獲得、政府如何使用這部分收益,「而這中間會存在激烈的爭論」。

  中國土地學會副理事長黃小虎認為,徵地制度改革的理想模式,是賦予農民完全的土地財產權。首先,要構建城鄉統一的土地市場,允許農民在國家規劃引導下,自主地參與工業化、城市化進程;其次,對必須征為國有的土地,賦予農民談判權,參照市場價協商補償標準和補償方式。

  他認為,由於利益關係調整比較大,改革不一定能一步到位。但方嚮應該明確下來,不能含含糊糊。改革方案,應有一定彈性,鼓勵地方繼續探索,避免「一刀切」的弊病。

  對於政府經營土地獲利,黃小虎認為,問題的主要根源在於,政府成了市場主體,以管理手段實現經營目的,「這個問題不解決,單純改革徵地制度,很難改得徹底,而且落實起來也會阻力重重」。

  他表示,改革政府經營土地制度,涉及幹部制度、財稅制度等更深層次的問題,難度更大。可以考慮分步實施,第一步應是把經營土地的職能從土地管理部門分解出去,管理部門只負對城鄉土地按統一規則實行管理的責任,經營土地的職能則交由另外的部門承擔。

  「改變現行辦法,可以對城市建設過分依賴賣地收入形成倒逼機制,促進財稅、投資等方面深化改革,形成健康、可持續的發展模式。」黃小虎稱。

  而劉守英則認為,未來城市建設中,仍然需要靠土地增值收益來解決資金問題,同時政府也會逐步調整,對民間投資的開放會有一些進展。

  本刊記者王長勇、常紅曉、霍侃對此文亦有貢獻


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