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　　如果「7·23」溫州動車追尾事故沒有發生，由鐵道部草擬的近八年來第一份改革方案或已浮出水面。

　　但這不是一個令人驚喜的方案。

　　保持路網完整和調度指揮集中統一，確保鐵路安全和運輸效率，長期以來是鐵道部應對朝野改革鐵路呼聲的重要理由。但是，今年7月京滬高鐵發生一系 列運行故障，尤其是7月23日那場致40人死亡的特大事故，打破了鐵道部政企合一的行政壟斷體制有利於安全運營的神話。國務院對「7·23」事故的初步調 查已顯示，這次事故既暴露出信號設計上的缺陷，也反映出故障應急處置和安全管理上存在的漏洞，是一起「不該發生的、可以避免和防範的責任事故」。要求政企 分開乃至分拆鐵道部的呼聲再次高漲。

　　事實上，以鐵腕著稱的前鐵道部長劉志軍今年2月因腐敗「落馬」，並牽出大批司局級高官之後，就引發各界對鐵路壟斷問題的反思。新任鐵道部長盛光 祖上任伊始，便提出要轉變鐵路發展方式。中共中央總書記、國家主席胡錦濤4月12日乘坐海南東環高鐵後，做出的五點指示的第一點，也是加快轉變鐵路發展方 式。正是在這樣的呼聲之下，6月9日，鐵道部正式向地方路局和合資鐵路下發了《關於加快轉變鐵路發展方式確立國家鐵路運輸企業市場主體地位的改革推進方 案》（下稱內部方案）。

　　此時，距2001年傅志寰任鐵道部長時提出網運分離方案，已經十年過去。這十年的大部分時間，中國鐵路改革停滯不前，其間儘管也有很多業內外人 士，包括中銀國際首席經濟學家曹遠征、國務院發展研究中心企業研究所副所長張文魁等，為了鐵路改革出謀劃策，但這些方案從未真正獲得實踐機會。一位專家失 望之餘曾感慨：「改革就是過日子，日子過不下去了才會改。」

　　而中國龐大的鐵路體系，也終於在八年大躍進之後，走到了過不下去的當口。但從財新《新世紀》獲得的這份今年6月的鐵路改革推進方案來看，鐵道部 既定的改革方案和步驟，仍遠落後於公眾的期待。而「7·23」事故的發生，又使得這一內部方案被暫時擱置。未來的改革方向和具體實施方案，仍取決於兩大難 題：一是在未來市場化方向的拆分模式上能否達成共識；二是高鐵建設留下的巨額債務如何處理。這兩個問題盤根錯節，交織在一起，為中國已經遲到十年的鐵路改 革增加了難度。

權力下放

　　財新《新世紀》記者拿到的這份內部方案顯示，鐵道部此次改革計劃的核心是擴大地方鐵路局經營自主權，確立地方鐵路局的市場主體地位。

　　根據該方案，在具體職責劃分上，未來鐵道部將主要承擔政府監管、國有資產出資人代表和行業管理職能，同時將部分權力下放，擴大地方路局的經營自 主權；地方鐵路局在服從鐵道部統一調度指揮的前提下，可以自行編制管內客貨列車開行方案，並根據國家規定的管理權限，享有一定運價浮動權和除部分部管「集 采專供物資」外的物資採購權。在財務制度安排上，鐵道部將確立「收入來自市場、客運及專業運輸承運清算、貨物運輸按票分段結算、提供服務相互清算」的財務 清算體系，以打破「統收統支」的舊制度。

　　多位業內人士認為，此次方案是新一任鐵道部領導上任後在改革方面邁出的第一步嘗試，和以前相比有所進步，但突破不大，「方案中存在自相矛盾的地方」，難以解決鐵路政企不分、高度壟斷的體制弊病。

　　北京交通大學教授趙堅認為，使鐵路企業成為市場主體，是本次方案進步之處，但方案中關於調度指揮權的規定與方案的目的「自相矛盾」，實際上無法 達到預期效果。「目前鐵路線路、車輛是全路性資源，而調度指揮是鐵路運輸企業產權最核心的要素，擁有調度指揮權是成為市場主體的前提條件。」他說，「如果 線路使用權和調度指揮都要鐵道部來統一安排，沒有產權的鐵路企業怎能成為市場主體？企業獨立運營權又體現在哪裡？」

　　他的同事榮朝和教授也強調，鐵路部門一直採用高度集權的管理體制，鐵道部實際上相當於一個特大型企業，地方路局只是其地域性分支機構，「地方路 局自身缺乏明晰的產權，本身既不能提供完整的運輸服務，也無法直接從市場獲取收入，且沒有完整的生產指揮權，並不能稱為真正意義上的企業」。

　　榮朝和介紹，上世紀末鐵道部就曾嘗試權力下放，將年度運輸計劃編制權、管內運輸經營權、線路更新改造支出支配權等12項經營權下放地方路局，但 同時附加了路局必須服從鐵道部統一調度指揮的規定。由於缺乏清晰的產權制約，不久就發現存在地方路局挪用資金、路網整體效率無人關心的現象。

　　「例如，當時把線路更新改造支出的支配權下放給鐵路局，但各地路局拿到這筆錢後，就花在建商業會所這些跟運輸主業沒有關係的地方。」他分析說， 由於全路網的效率由鐵道部負責，鐵路局拿到這筆錢後是否進行路網更新改造、路網的效率提高還是降低與己無關，「後來在審計中發現北京鐵路局違規挪用更新改 造資金，花四五億元修建高檔會所，這件事情很典型，也相當普遍」。於是，那些下放的經營權不久就被全部收回。

　　榮朝和認為，真正的企業產權相對明晰，權利義務關係是清楚的，但鐵路局只是名義上的企業，如果不從根本上改變體制，鐵道部此次權力下放措施的真正效果和可持續性值得懷疑。

　　多位曾參與2000年鐵路體制改革討論的人士認為，從鐵道部拿出的內部方案來看，目前鐵道部缺乏實現「政企分開」的改革意願。

　　「內部方案中，鐵道部自我定位於承擔政府監管、國有資產出資人代表和行業管理的職能，這其實仍是既當裁判又當運動員，既當老闆又當婆婆。十年前 與鐵路一起開始改革的電信、電力、航空行業，國有資產出資人代表早都換成了國資委，工信部、電監會和民航局只承擔行業監管職能。」中國社會科學院工業經濟 研究所研究員、中國經濟體制改革研究會公共政策研究部主任餘暉評價說，「這個《改革推進方案》，甚至遠遠不如十年前鐵道部自己已經達到的改革進度。」

「豎切」與「橫切」

　　自上世紀90年代末開始的中國自然壟斷行業改革，其目標其實非常清晰，就是通過政企分開，逐步放鬆管制，引入競爭。業內對鐵路改革的第一步政企分開早無異議，各種改革方案的分歧集中於選擇何種模式對鐵路進行重組。

　　與電信和電力行業改革一樣，作為具有網絡規模經濟性和自然壟斷性的基礎設施行業，鐵路主要的重組模式可以分為「豎切」和「橫切」兩種。所謂「豎 切」，即根據路網、貨運、客運等不同業務類型分別組建獨立的路網公司和客貨運公司，歐盟國家實行的「網運分離」為「豎切」模式的典型代表；而「橫切」則是 按照區域或鐵路幹線分別組建不同的區域鐵路公司，不同區域公司彼此之間展開競爭。美國和日本的鐵路重組模式基本接近於「橫切」模式。

　　日本和美國鐵路模式在「網運合一，局部分離」的基礎上，具體競爭方式有所不同。日本鐵路按區域劃分為四個區域公司，路網歸屬客運公司，全國統一 的貨運公司向客運公司租賃路網，貨運與路網分離，更多強調不同區域公司之間的競爭；美國鐵路則是路網歸屬貨運公司，客運公司向貨運公司租賃路網，不同貨運 公司在平行的鐵路線上競爭，被稱為「平行線」競爭模式。

　　一般認為，榮朝和1996年6月在《北方交通大學學報》上發表的《試論上下分離與鐵路重組的關係》，在國內首次提出了以「網運分離」為核心的 「豎切」構想。榮朝和提出，未來國內鐵路行業的組織結構有可能是在「上下分離」（或「網運分離」）的基礎上，由若干大型客貨運輸公司在全國鐵路網上組織客 貨運營，從而形成不同鐵路公司之間的競爭。上述觀點引起了當時鐵道部高層的注意。1997年開始主政鐵道部的傅志寰比較傾向於網運分離。

　　2001年初，原國務院體改辦牽頭組織國內有關政府部門、學術機構和部分企業，就電信、電力、民航和鐵路等基礎設施產業監管體制改革，分別組織 專家組進行研究。來自國務院發展研究中心、中國社會科學院、北京大學、中銀國際、中金公司等研究機構的學者參與了鐵路體制改革的研究，同時根據國務院體改 辦的要求，鐵道部也派出相應人員參與，最終專家組和鐵道部各拿出一套改革方案。

　　當年專家組牽頭論證上述四大壟斷產業監管體制改革總體框架的餘暉向財新透露，專家組和鐵道部的兩套方案其實差異不大，學者和鐵道部官員在改革的 原則上形成了共識，即按照「政企分開、網運分離、打破壟斷、引入競爭」的原則逐步推進鐵路改革。鐵道部提出了一個為期十年的改革設想：第一步用大約三年時 間，將客運與路網分離，以當時的14個地方鐵路局為基礎，分別組建客運公司；然後再用三年的時間組建貨運公司，實現貨運與路網的分離；最後在客運和貨運均 與路網分離的情況下，組建統一的國家鐵路路網公司。

　　為了搶奪鐵路產業重組後的上市機遇，當時國內的主要投資銀行也紛紛對鐵路改革建言獻策。中銀國際同時也提出了自己的鐵路改革方案，該方案和鐵道部「網運分離」思路基本一致，並在鐵道部方案的基礎上進行了細化。

　　按照中銀國際的方案，鐵路改革第一步是在各鐵路局內部形成模擬法人運作的客運公司，一段時間後再將當時14個鐵路局的客運公司重組為5-7個大 型客運公司，然後推動客運公司改制上市；考慮到鐵路貨運運輸跨局運量較大，轉運環節多，收入清算複雜，中銀建議先從組建專業運輸公司入手，同時在14個路 局內部組建貨運事業部和路網基礎設施事業部，獨立核算；第二步再重組貨運公司，在全路形成3-5個大型貨運公司，然後推動貨運公司上市；而路網公司則在財 政支持下，實行一級法人管理，統一管理國家鐵路線路、橋樑、隧道、信號、供電設備和車站等資產，負責編制列車運行圖，必要時國家財政可提供一定的補貼。

　　在切割完成後，整個鐵路行業將重組為5-7個大型客運公司，3-5個大型貨運公司，1-2個專業運輸公司，一個統一的路網公司和幾個機車租賃公 司，這些公司最終將脫離鐵道部。鐵道部將實行政企分開，負責對鐵路行業進行監管，同時逐步放開鐵路客貨運市場，對鐵路行業實行准入制度。

　　中銀國際的方案得到了鐵道部的認可。按照「網運分離」的思路，鐵道部從2000年8月開始在昆明、呼和浩特、南昌和南寧四個不設分局的直管鐵路 局設立客運公司，進行改革試點，之後在全國14個鐵路局推廣。其模式是各鐵路局將下屬的鐵路總公司或鐵路分局裡與客運業務有關的客運段和車輛段整合到一 起，成立統一的客運公司。

「區域合一」還是「網運分離」

　　然而，據多位參與制定當年鐵路改革方案的人士透露，雖然當年體改辦和鐵道部牽頭的研究團隊都推崇「網運分離」的改革思路，但國內在「區域合一」 的日本模式和「網運分離」的歐盟方式之間如何取捨，一直存在爭議。現在正在重啟的鐵路改革，也亟需在這個問題上達成共識，否則改革又將陷入新的模式之爭。

　　由於美國「平行線」競爭的「橫切」模式，需要主要干線均存在平行的鐵路線路，而國內鐵路運力一直緊張，在絕大部分幹線上並不存在平行的鐵路線 路，因此以美國「平行線」競爭為代表的「橫切」模式並不適用國內鐵路產業重組。當年關於鐵路重組模式的競爭，主要集中於「網運分離」和「區域合一」兩種模 式。

　　持「網運合一」觀點的人士認為，「網運分離」保留一張統一的路網，運輸公司與路網公司博弈的能力相對較弱，鐵路和航空一樣存在對路網時空資源的爭奪，在保持一張大網的情況下，路網公司權力過於集中，容易導致新的尋租空間和腐敗行為。

　　而在長期關注鐵路改革的趙堅教授看來，「網運分離」模式最根本缺陷是交易成本過高，會高到鐵路無法有效運營的地步。「在網運分離情況下，運輸公 司使用路網公司的線路要支付使用費，但這個價格很難通過市場化渠道確定。如果定得太高，運輸公司成本太高沒法使用；如果太低，路網公司就要虧損，並且沒有 進行電氣化或信號系統改造等基礎設施投資的積極性。」他以實行「網運分離」的歐盟國家為例說，歐盟鐵路路網使用費按邊際成本定價，路網公司虧損後由國家財 政補貼，由於很難確定路網公司的虧損是否由於經營不善造成，路網公司一般的成本也要國家補貼，造成國家補貼數額過高。

　　從2002年實施的電力體制改革來看，這個問題確實是影響改革進一步深化的難題。中國電力體制改革在實施「廠網分開」第一步後即陷入停滯，在業內人士看來，關鍵就在於電網壟斷，遲遲未能確立合理的過網費價格，以致電價市場化形成機制無法實現。

　　而在持「網運分離」觀點的人士看來，路網本身具有網絡規模性和自然壟斷性，同時國內鐵路正處於大規模建設中，大量公益性線路需要由國家進行投資或補貼，保持一個統一的路網公司對推進路網建設有益，也避免了路網分割帶來的不同區域市場之間的銜接難題。

　　對路網收費問題，持「網運分離」觀點的專家認為，路網收費一方面可以通過政府監管，確定不同線路的基本過路費用；另一方面，路網公司甚至可以對繁忙線路的列車時刻進行拍賣，最終確定一個合理的過路費用。

　　除了路網本身的屬性造成不易對路網進行分割，「網運分離」支持者認為，由於目前鐵路特別是貨運在國內長途運輸中佔據的市場份額較大，短期內航空、公路難以取代鐵路運輸，如果採用「區域合一」的「橫切」方式，容易導致區域市場內部競爭不足。

　　但趙堅認為，如果採用「區域合一」的「橫切」模式，可以在不同的區域公司之間引入運營模式的競爭。他認為，鐵路運輸企業在經營模式方面可以有很 多創新，比如鐵路重組之後企業可以通過大量減少編組作業來降低運營成本，充分發揮鐵路點到點的運輸優勢，進行整列運輸，減少運輸途中的編解作業。新的運營 模式出現之後，其他公司就會跟進。

　　2003年劉志軍出任鐵道部長後，提出「跨越式發展」思路，認為國內鐵路現階段存在的主要問題是運力不足，因此應維持「政企合一」的體制，集中 資源辦大事。「網運分離」的改革被擱置，各鐵路局由客運段和車輛段組成的客運公司被重新拆解、打回原形，在經歷了短暫的「主輔分離」「減員分流」後，「改 革」被「發展」二字取代。

　　之後發改委曾提出過政企分開，成立鐵路總公司的改革方案，亦未獲得回應。京滬高鐵融資時，中銀國際又曾提出將京滬獨立出來，單獨融資並獨立調度 的方案，希望鐵路改革能從邊邊角角改起，逐漸走向市場化。方案一度獲得發改委高層肯定，但最終並未落實。其間，國務院發展研究中心亦曾受託研究鐵路多元化 融資方案，建議做實鐵路投資公司，以吸引社會化資本，方案同樣被堅持一體化控制的劉志軍否決。

　　經過八年沉寂，已退回到十年之前原點的鐵路改革再次呼聲高漲，但多年前的模式之爭並未終結。鐵路非改不可，這一點無論業內業外，還是中央地方都 有共識，如何改仍是難題。從財新《新世紀》記者瞭解的情況看，鐵道部目前仍集中在體系內調研，由內部各級政策法規部門研究方案，還未引入外部人士加入改革 方案討論。北京交通大學運輸經濟理論與政策研究所副所長李紅昌認為，不同的鐵路重組模式各有各的優點、缺陷，「現在亟需做的就是實現改革的第一步政企分 開，首先組建中國鐵路總公司，承擔鐵路的債務和各項企業職能，而將剝離出來的政府管理職能併入交通運輸部，在破除鐵路行政壟斷方面邁出決定性步伐，也為理 順各種產權關係和未來的行業重組準備條件」。

債務待解

　　高漲的債務壓力，則是鐵路推進改革的一大障礙，「如果要分拆鐵道部，誰來背這麼重的債？」在很多業內人士看來，剝離可能是一個必須的解決方式，否則，鐵路公司化之後很難盈利，也很難吸引到業外資本。

　　隨著劉志軍全力推動的「跨越式」發展在他的第二個五年任期達到高潮，中國的鐵路投資數額不斷加碼：2008年鐵路投資總額為3376億元，和 2007年相比接近增長一倍；2009年基建投資達到6006億元，2010年增至7091億元，2011年仍將超過7000億元。

　　與此同步，鐵道部的負債規模也在大幅增長：2008年鐵道部負債總計8683億元；2009年1.33萬億元，負債率超過53％，當年新增貸款 3000億元；2010年負債1.8918萬億元，負債率57％；截至2011年上半年，鐵道部負債總額高達2.09萬億元，負債率達到58.53％。

　　由於「跨越式發展」的幅度空前絕後，鐵道部欠下的巨額債務令人心驚。財新《新世紀》記者從鐵路內部獲悉，今年初，政府有關部委曾委託一些機構對 鐵道部債務問題進行測算摸底。一位參與人士向財新《新世紀》記者透露，測算的結果是，鐵道部最近兩年債務償付「問題不大」，但「十二五」末到「十三五」， 隨著大量銀行貸款進入還本階段，債務償付壓力相當嚴峻，「預計2014年或2015年，鐵道部將迎來償債高峰」。

　　「鐵道部在舉債時，顯然也考慮到了資金鏈和還本的壓力。」這位不願透露身份人士介紹說，鐵道部的策略是銀行貸款、鐵路債券、短期融資券等多管齊 下，借新還舊，「鐵道部一般要求銀行貸款期限為20年，項目投入運營後才開始還本，這樣償債高峰到來時，也正是新建客運幹線投入運營的時間，到時鐵道部的 現金流入應該也是最高的」。

　　鐵道部的貸款以長期貸款為主，據業內人士介紹，其期限一般為10年-20年，主要來自國內四大銀行及國家開發銀行，其中工行貸款最多，國開行相 對較少，但也達到1700億元。據財新《新世紀》記者瞭解，銀行給鐵道部的貸款利率一般下浮10％至5.9％，且建設期內可將利息資本化，甚至最初運營的 一兩年內只還息不還本金，因此真正還本要在投資五六年之後。鐵道部發行的債券期限也多在10年以上，每年付息，到期一次還本，這也使得鐵道部有了相當大的 緩衝餘地。另外，通過發行短期融資券和票據，鐵道部大大降低了融資成本。據一位業內人士透露，短融和票據的融資成本和銀行貸款相比「要低一半左右」。

　　但輾轉騰挪的財技就像走鋼絲繩，進入2011年後風雲突變，隨著國內外經濟形勢的變化以及劉志軍的「落馬」，曾經備受銀行追捧的高鐵概念，變成了人見人躲的「高鐵折讓」。鐵道部原先以國家信用背書的借款模式風險陡增。

　　據上述參與摸底測算的人士透露，目前各大銀行對鐵道部的新增貸款已經取消了利率折扣優惠。根據銀監會的規定，一家商業銀行對單一集團客戶授信總 額超過商業銀行資本餘額15％以上，即被視為超過風險承受能力。銀監會今年5月進行的「腕骨」監管體係指標測試結果顯示，鐵道部在國內幾大銀行的授信額度 均已逼近這一水平。隨著監管政策趨嚴，未來鐵道部通過銀行貸款籌措資金的空間餘地也在收窄。今年7月21日，鐵道部招標發行的一年期200億元高信用等級 短期融資券招標未滿，顯示外界對鐵道部的償債能力已有疑慮。

　　一位投資人士介紹，從今年開始，鐵道部的到期債務負擔將驟增，經營現金流支付債務本息可能會越來越困難。目前鐵道部的經營現金流主要來自客貨運 收入，但增長速度相當緩慢。2009年鐵道部客運收入為1090億元，貨運收入1647億元，雖然當年客運量保持兩位數增長，但客運收入僅增加160億 元，當年鐵路運輸收益為584億元，比上年減少124億元，扣除財務費用，鐵路2009年盈利僅為27億元，而在經濟不景氣的2008年，鐵路還虧損 130億元。

　　上述投資界人士指出，從現金流來看，2009年全國鐵路系統經營現金流大約為1139億元，包括27億元的盈利、566億元的稅後鐵路建設基金 以及546億的折舊作為非現金支出加回。此外根據中國會計準則，還要加回153億元的利息支出，則經營現金流總計1292億元。可以看出，鐵路系統現金流 的大頭來自建設基金和折舊，而非盈利，這兩項都相對固定，增長緩慢。由於集中上馬的高鐵和客運專線運營虧損，未來運營現金流實際上可能呈下降趨勢。

　　據他測算，今年鐵道部經營現金流約2000億元（包括鐵路建設基金約700億元、折舊約900億元、利息支出約400億元），而還本付息的壓力 則有2500億元。由於今年債券到期明顯增加，「2500億元債務是保守估算，這包括債券還本1210億元，債券利息238億元，貸款本金1000億元， 貸款利息100億元。相比之下，去年只有300億元的債券到期」。在他看來，從2012年起，鐵道部的現金支出壓力將會更大，因為從2008年開始高鐵新 增貸款大幅上升，2009年、2010年投入運營的高鐵將在2012年進入付息階段。

　　另一位熟悉高鐵投資的人士認為，鐵道部未來資金需求可能比想像中更大。根據會計準則和行規，車皮等固定資產一般按20年折舊。但高鐵速度快，設 備壽命可能沒那麼長。「一個真實的例子是，某條線路開通後才兩三個月，白白的車皮已經變黃。因為開得太快，打進了沙子，一停車就得清洗，這樣的車皮壽命肯 定比預期的短。」

　　鐵道部因此面臨兩難：如果不借更多的債，全系統的經營現金流很難支撐大幅攀升的還本付息；如果借更多的債，必將進一步惡化債務結構，而且當前的借貸融資環境對鐵道部相當不利。

　　一旦要分拆鐵道部，誰來背這些債務將是一個大難題。如果將債務分解到拆分後的各個公司，無論橫切還是豎切，很可能意味著公司成立之日在財務上已經破產，而每條線路的建設進度和運營狀況更是千差萬別，好的即使如京滬也難以短期內盈利。

　　在上述參與摸底測算的人士看來，債務問題對鐵道部來說並非無解。「盛光祖上任之後，提出鐵路建設應遵循『保在建、上必須、重配套』的三原則，同 時先後兩次降低高鐵線路的運營速度，在某種程度上可以減緩未來的資金壓力；另外，鑑於鐵路貨運盈利能力較強，鐵道部可通過擴大貨運線路在新建線路中的比 例，提高盈利水平；此外鐵道部還可通過推動優質運輸資產上市，緩解債務壓力。」

　　多位受訪專家認為，剝離債務應該是鐵路改革的一個必須步驟，關鍵在於怎麼剝，以及債務如何償還，比如成立一個資產管理公司即是選擇之一。據知中信證券此前曾向鐵道部建議將其債務證券化，或將京滬高鐵和上海鐵路局捆綁上市，通過上市融資解決債務問題。

　　從國外經驗看，很多國家的鐵路改革之始均面臨嚴重的財務危機，中國1978年開始的改革開放也同樣承受著來自於國家財政破產的壓力。從這個意義上講，償債高峰的到來，或許會倒逼鐵路改革打開那道生鏽的閘門。