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求解水利投資「4萬億」

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被社會各界和資本市場寄予厚望的水利投資,能夠多大程度改變中國水利建設嚴重滯後的現狀?
財新《新世紀》 記者 霍侃 見習記者 李雨謙 邢昀

 

  水利投資在資本市場中成為被爆炒的概念,在現實中的處境卻相當尷尬。

據水利部發展研究中心測算,未來十年累計4萬億元的投資中,資金需求量最大的是病險水庫加固和江河治理等防洪工程,共需投資約1.64萬億元。西西/CFP


  中國的水利建設多年躊躇不前,的確有加快投資的迫切需要,今年7月底水資源大省湖南逾半乾旱成災即是明證。《湖南省加快水利改革試點工作方案》已進入專家審查階段。作為全國惟一的水利改革發展綜合試點省,湖南計劃未來五年到十年水利投資達到3000億元。

  水利投資加速,湖南並非孤例。年初的中央「一號文件」提出,今後十年,力爭全社會水利年平均投入比2010年高出1倍,從根本上扭轉水利建設明顯滯後的局面。由於2010年水利投資約2000億元,據此初步估算,未來十年水利投資將達到4萬億元。

  問題在於,錢從何來?

  對於如何建立水利投入穩定增長機制,水利部提出了財政投資主導、金融信貸支持、社會資本補充的三大來源。儘管如此,國家發改委農經司水利處負責 人並不十分樂觀。他在接受財新《新世紀》採訪時坦言,「水利建設資金量需求很大,同時也得考慮到效益問題,(籌集資金)不會很輕易。」

  「一號文件」出台後,拓寬水利建設資金來源的具體措施相繼推出。2011年1月發佈的新版《水利建設基金籌集和使用管理辦法》,將該基金籌集年 限延長至2020年末;從土地出讓收益中提取10%用於農田水利建設的具體辦法,終於在7月落定;水利部也與國家開發銀行等金融機構簽署了支持水利投資的 框架協議。

  然而,「一號文件」並未對各資金來源渠道可以實現的投資規模進行具體測算,新增資金來源虛實幾何,能否滿足未來十年年均水利投資翻番的需求,尚待考量。

  水利部發展研究中心的初步估算顯示,考慮各項資金來源未來十年的合理增速,中央和地方水利建設投資資金供給仍存在一定缺口,特別是「十二五」期間投資缺口不小。

巨大資金缺口

  中國水利建設投資欠賬由來已久。從水利建設投資佔全社會固定資產投資的比重看,「五五計劃」後期是轉折點,佔比由5%以上降至「六五計劃」初期的1%,此後30年一直在1%左右徘徊,到「十一五」末降至0.72%。

  水利財政支出佔國家財政支出的比重,也經歷了相似的軌跡:「五五」後期為明顯的下降拐點,「八五」後期短暫反彈,此後持續下降,到「十一五」末降至1%。

  水利部發展研究中心發展戰略研究處處長張旺接受財新《新世紀》記者採訪時說,建國初期經歷了水利建設高潮,改革開放後逐漸放慢,一直在吃老本,很多水利設施老化失修。

  未來十年4萬億元的水利投資規模由何而來?張旺介紹,根據國務院、發改委批准的一系列的規劃測算,包括「十二五」水利規劃,以及防洪、中小河流 治理等專項規劃,考慮需要干且已經進入規劃的事情,以及需要干但規劃尚未出台的項目,大致估算需要4萬億元投資,「當然這些規劃會有交叉重合」。

  「一號文件」提出的未來十年水利建設重點領域,包括農田水利、中小河流治理和病險水庫加固、防汛抗旱、農村飲水工程等薄弱環節,以及大江大河治理、水資源配置、水土保持等基礎設施建設。

  據水利部發展研究中心測算,未來十年累計4萬億元的投資中,資金需求量最大的是病險水庫加固和江河治理等防洪工程,共需投資約1.64萬億元; 其次為包括農田水利、農村飲水安全和新增千億斤糧食生產等農村水利工程,累計需投資1.28萬億元;此外,水源工程、水土保持和生態建設分別需要8000 億元和4500億元。

  張旺告訴財新《新世紀》記者,按照每年投資4000億元的規模算,每年缺口大致400億-500億元,「缺口還是比較大的。」

  安徽省多年深受洪澇災害之苦。「十二五」期間,安徽水利規劃總投資1124億元,是「十一五」期間的2.5倍。安徽省水利廳財務處處長黃松旭撰 文估算,若參照「十一五」期間的投資來源結構,「十二五」需要各級財政安排資金820億元,需要社會資本和金融信貸投入304億元。與現有投入力度相比, 存在巨大資金缺口。「財政資金和社會資金都有缺口。」黃松旭告訴財新《新世紀》記者。

  過去十年的水利投資中,中央投資佔比大致為40%-50%,視地域和各地財力不同有所差異。安徽水利廳(規劃計劃處)一位官員接受財新《新世 紀》記者採訪時說,安徽蚌埠地區,中央投資力度在30%左右,安徽中部大部分地區是中央投資60%,而部分享受西部縣政策的地方,可以拿到80%的中央資 金。

  一位接近水利部的人士介紹,從目前情況看,2011年水利投資實現比去年高出1倍「難度比較大」。今年通過發改委中央預算內投資下發的水利基建 固定資產投資預計約700億元,與去年規模相當,並沒有大幅增長,加上200多億元的財政專項投入,合計不到1000億元。「應該說中央財力能有保證,主 要是地方難度大,大部分中西部地區收入都不是很好。」

  地方各級財政的財力也有差異。上述安徽水利廳(規劃計劃處)官員認為,省級財政基本上可以保證配套資金,縣鄉的財政壓力更大。

中央投資增加幾何

  水利項目的戰略性和公益性,決定了水利投資應由政府主導。《2009年全國水利發展統計公報》顯示,2009年全社會共落實水利固定資產投資計 劃1702.7億元,政府投資佔比達85%,其中,中央政府投資657.1億元,佔總投資額的39%;地方政府投資785.4億元,佔46%。

中國的水利建設多年躊躇不前,的確有加快投資的迫切需要,今年7月底水資源大省湖南逾半乾旱成災即是明證。趙心寧/CFP


  未來十年,來自各級財政渠道的水利投資有多大增長空間?

  中央財政預算內投資,包括水利固定資產投資和財政專項投入兩部分。水利部發展研究中心算了這樣一筆賬:預計「十二五」時期中央預算內基建投資總 盤子約2萬億元,年均4000億元,「十三五」時期中央預算內基建投資約2.5萬億-3萬億元,年均5000億-6000億元。而2010年以前,水利固 定資產投資佔中央預算內基本建設投資總額的比重在18%-20%之間。按照20%的比例測算,「十二五」期間中央水利固定資產投資規模4000億元,年均 800億元;「十三五」時期則為5000億元-6000億元,年均1000億元-1200億元。

  包括小型病險水庫、中小河流治理、小型農田水利在內的財政專項資金,2009年為153.4億元。水利部發展研究中心發展戰略研究處博士王海鋒預計,未來五年,可落實財政專項資金1000億-2000億元,「十三五」期間可落實1500億-2500億元。

  中央級水利建設基金,也是中央水利投資的來源之一。2010年中央水利建設基金收入為29億元。2011年政府性基金預算顯示,今年中央水利建 設基金收入將達到38.5億元。主要是因為,根據今年1月發佈的新版《水利建設基金籌集和使用管理辦法》,基金來源之一的車輛購置費附加費改為車輛購置 稅,提取基數增加。

  但張旺認為,中央水利建設基金的規模太小,遠遠不能滿足需求,今後還需要進一步完善水利建設基金政策。

  此外,中央水利投資還包括國家重大水利工程建設基金和南水北調工程基金。

  國家重大水利工程建設基金,從各省扣除國家扶貧開發重點縣農業排灌用電後的全部銷售電量中提取,14個南水北調和三峽工程直接受益省份的重大水利工程建設基金,全額上繳中央國庫;16個非直接受益省份全額上繳省級國庫。

  王海鋒預計,按照「十二五」期間用電量年均增長4%、「十三五」期間年均增長3%測算,「十二五」期間重大水利工程建設基金中央賬戶可徵收1429億元,地方賬戶可徵收404億元;「十三五」時期中央賬戶可徵收1980億元,地方賬戶可徵收559億元。

  南水北調工程基金從2005年開始在受水區北京、天津、河北、江蘇、山東、河南六省市開始徵收。王海鋒估算,未來五年南水北調工程基金每年徵收30億元,「十二五」時期中央合計徵收150億元。

  上述幾項中央投資來源加總,並不能滿足「十二五」期間1.08萬億元、「十三五」期間1.15萬億元的中央投資需求。

  王海鋒建議,提高中央水利投資佔財政支出的比例,「應提高到25%以上」;水利財政專項投資規模,也應隨著財政預算內投資的增加穩定增長。

  從地方水利投資實際需求看,也需要中央加大投入。陝西省提出「十二五」期間水利投資,從「十一五」的300億元增加至1040億元的目標。

  陝西省水利廳副廳長田萬全接受財新《新世紀》記者採訪時說,據此安排,年均需投資208.1億元,其中,財政投入150多億元。按照水利投資今 後十年翻一番的目標,中央對陝西水利的年均投資應該超過70億元。2010年中央給陝西的水利投資46億元,今年預計50億-55億元。

  但是,考慮到「十二五」期間建3500萬套保障性住房的硬任務,2012年末教育經費佔GDP比重達到4%的目標,以及2009年至2011年末8500億元的醫療體制改革投資中,中央需投入3318億元的現狀,水利建設能在中央投資中分得多大蛋糕?

地方拓渠道如何落實

  剛剛結束四個省份農田水利調研的中國社科院農村發展研究所研究員於法穩,在接受財新《新世紀》記者採訪時表示,以往中央財政資金的層層轉撥導致 資金落實不到位、地方政府配套資金缺失,成為水利投資的瓶頸,「當前,儘管中央出台了一些文件,但是我所憂慮的依然是資金落實問題。」

  根據水利發展統計公報,2009年地方財政水利預算內投資實際完成額為324億元。王海鋒預計,「十二五」時期地方水利預算內投資年均可落實500億元;「十三五」時期年均600億元。

  僅靠地方預算內投資,顯然不能滿足中央資金的配套需求,較多承擔實際建設任務的市縣財政配套壓力尤其大。安徽省合肥市肥西縣一位基層水利工作人 員告訴財新《新世紀》記者,地方財政資金緊張,配套資金常常無法落實,很多填補到工資發放中了,「為了使工程開工,常常在實際操作中虛增配套資金和投資支 出。」

  由於地方財政捉襟見肘,地方政府水利投資傾向於重工程、輕養護。安徽省水利廳財務處處長黃松旭說,從資金投向情況看,安排的非基建項目資金比例較小。

  上述安徽省合肥市肥西縣基層水利工作人員說,主要因為建設工程,中央和省級能撥下來的資金較多,而養護則需要基層政府自己出錢,由於經費不到位,大部分水利工程常常難以養護。

  地方政府尋找水利投資新的源頭活水迫在眉睫。從土地出讓收益中提取10%用於農田水利建設,是新增渠道。水利部和財政部聯合印發的《關於從土地 出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》已經從7月1日起生效。但由於細則出台不久,加之各地土地出讓成本不一,因此按固定比例提取的土地出讓收 益目前無法做出估算,各省正在進行相關核算。

  甘肅省水利廳規劃處負責人在接受財新《新世紀》記者採訪時表示,土地出讓收益的提取工作正在由財政廳牽頭,會同建設廳、水利廳、發改委共同研究,「目前資金還沒有到位」。

  此前,各方人士對土地出讓收益向水利投資輸血寄予厚望。今年1月,中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文預計,每年土地出讓收益的10%能提取約700億元。

  然而,水利部發展研究中心的張旺對此並不樂觀,「由於房地產調控政策,今年土地出讓收益提取10%如果能有500億-600億元,就很不錯了,這是很樂觀的估計。」

  此外,土地出讓收益是土地出讓收入扣除當年徵地和拆遷補償支出、土地開發支出等相關成本性支出後的規模。張旺擔心,實際操作中,成本扣除是否合理,到底能留多少,尚存疑慮。

  於法穩也認為,沒有第三方測算和監督機構,土地出讓成本很難得知,這個過程可能導致水利建設資金大打折扣。

  此外,提取土地出讓收益用於農田水利建設,還面臨資金供求的區域性錯配,即東部土地出讓收益高,提取的資金充足甚至有剩餘,而中西部則遠遠不夠。

  針對土地出讓收益和農田水利建設資金需求不匹配的區域性矛盾,7月27日,財政部發佈《關於全面貫徹落實中央水利工作會議精神的意見》指出,各地要抓緊做好省內統籌工作,同時,財政部正在制定中央統籌部分資金用於農田水利建設的具體辦法。

  王海鋒博士建議,中央應從各地土地出讓收益農田水利建設專項資金中,按照30%的比例計提,統籌用於全國水利投資。

  中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田也贊同,在中央層面上協調和分配農田水利建設專項資金。他認為,將土地出讓收益的10%用於農田水利 建設,事實上還是將投入責任歸於地方政府,而地方政府往往更看重本地經濟增長和投資回報率,並沒有中央政府保護整個國家糧食安全的強烈動機。

  地方政府水利投資另一個可能的增量,來自水利建設基金。今年1月財政部發佈的新版《水利建設基金籌集和使用管理辦法》拓寬了資金來源,允許地方 政府按規定向企事業單位和個體經營者徵收的水利建設基金,並可以從中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付資金中足額安排資金,劃入水利建設基金,具體徵 收規模和方式由地方政府規定。

  6月10日至6月24日,水利部規劃司讓各省市區報送水利建設基金和重大水利基金政策落實情況,包括實施細則是否制定、如何實際拓寬徵收渠道等。

  今年8月初,水利部規劃司一位官員接受財新《新世紀》記者採訪時說,「到現在也沒報全,有的地方不落實我們也沒辦法,也很著急,估計到年底大部分省市會落實」,明年初才能知道2011年按照新辦法能提取多少錢。

  截至目前,只有山東、甘肅等少數省份出台了地方水利建設基金管理辦法。

  6月17日發佈的《山東省地方水利建設基金籌集和使用管理辦法》顯示,其新增資金來源包括,對本省行政區域內繳納增值稅、營業稅、消費稅(下稱 「三稅」)的企事業單位和個體經營者,按照「三稅」實際繳納額的1%徵收;從中央對地方成品油價格和稅費改革返還和轉移支付資金中提取3%。

「缺乏利益吸引力」

  僅僅依賴財政資金,顯然無法滿足未來十年年均水利投資比2010年翻一番的需求。因此,「一號文件」提出,要加強對水利建設的金融支持,引導金融機構增加水利信貸資金,並增加社會資金投入。

  彙總近十年水利發展統計公報可以發現,社會資本和金融信貸資金在水利投入中所佔比重較低。2000年至2009年,全社會水利固定資產投資中,銀行貸款佔比為6%-11%。2009年,銀行貸款佔比達到11%,企業和私人投資、利用外資以及其他投資合計佔比僅為4%。

  田萬全告訴財新《新世紀》記者,希望「十二五」期間利用信貸資金207億元,佔水利建設總投資的20%,社會民間投資79億元,佔總投資的8%。

  上述接近水利部的人士介紹,水利部已經與中國農業發展銀行、國家開發銀行、農行、農信社、郵儲銀行談過,希望加大信貸投入規模,已經或打算簽署 戰略合作框架,但最終到底能用多少貸款,還得綜合考慮貸款期限、利率、規模、貼息、使用結構和方向、還款機制等,測算貸款規模。

  目前水利部已經與國家開發銀行簽訂《開發性金融支持水利發展合作協議》;與中國農業發展銀行協商明確未來10年提供一攬子4000億元意向性信用額度支持水利建設;與中國農業銀行簽訂協議,未來十年內提供一攬子5000億元意向性信用額度支持水利建設。

  但是,對於已經上市的大型國有商業銀行,貸款投放不可能不考慮公益性水利項目的盈利能力。

  一位中國農業銀行人士告訴財新《新世紀》記者,商業銀行提供的水利項目貸款主要有兩類,一類是小型水電站項目,一類是大江大河治理中的財政性資金墊支貸款,即在地方財政當年預算不能滿足較大項目資金需求的情況下,以未來幾年財政預算收入為支持,向商業銀行貸款。

  湖北省採取了第二種銀行信貸模式。「銀行貸款代墊財政的投資模式。因為中央下達的任務比較有壓力,而地方財政又比較窮,所以現在只能採取這樣的辦法,地方配套資金在短時期內還是有難度的。」湖北省水利廳財務處負責人對財新《新世紀》記者說。

  由於水利投資的公益性,相當大比例的水利項目貸款受財政貼息規模的影響。

  上述接近水利部人士介紹,從往年規律看,貸款貼息基本是1︰33的放大比例,每年幾十億元的財政貼息中,可以用於水利項目的約6億元,由此可帶動約200億元的貸款,「如果不增加財政貼息,這樣的規模很小。」

  貼息貸款仍然是公共財政撬動資金的辦法。張旺建議,建立社會資金投入水利的良性機制,通過融資平台為準公益和經營性的水利項目融資,同時兼顧財政無力做但又必須做的項目。

  現在全國用於水利建設的省級融資平台有20餘家,今年還有多個省份提出擬組建省級水利融資平台。

  近幾年,重慶水利投資(集團)有限公司等較為成熟的水利融資平台,已經通過發行企業債募集社會資金,投向水利項目。但是已經發債的水利融資平 台,其主營業務以城市供水、水電站工程、污水處理、城市河流基礎設施改造為主。一位評級機構人士告訴財新《新世紀》記者,農田水利、農村飲水工程、防洪抗 旱、病險水庫加固等水利建設的薄弱環節,公益性更強,並不容易通過發債募集社會資金。

  江西省財政廳農業處一位人士告訴財新《新世紀》記者,民間資本較多進入高盈利的項目,如水電、城市供水、部分常規水資源利用項目等。

  對於水利項目能否吸引社會資金,國家發改委投資研究所戰略室副主任王元京有些擔心,雖然水利建設的籌資渠道很多,難度卻非常大,因為一是其資金 量需求大;二是水利工程牽涉多種行業、地域、部門,協調複雜;三是水利設施多數都屬公益性質,對於社會資金沒有利益的吸引力。「一定程度上,水利建設資金 的籌措難度甚至要高於保障房建設。」

  財新《新世紀》記者王長勇、實習記者楊白冰對此文亦有貢獻

求解 水利 投資 萬億
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