📖 ZKIZ Archives

郵政普遍服務本應是政府提供的公共服務，其中之虧損也應由政府財政彌補，而不是轉嫁到民營企業頭上。但事實是，國家財政部和國家郵政局已經就此展開調研。

郵政普遍服務基金徵收細則將於2011年9月出台的消息正廣為流傳。一個多月前，國家財政部和國家郵政局就已啟動了基金徵收的調研工作，財政部提出了每單5毛錢的徵收標準。

一旦徵收細則確立，這意味著國內民營快遞企業將為國有郵政系統的虧損付出一筆不菲的補償。此前，這些虧損是由財政部提供補償。

所謂「郵政普遍服務」，是指我們只需花1塊2毛錢，就可以從北京寄一封平信到西藏邊遠地區的一個牧民家裡。提供這種服務的一般是國有的郵政系統。這種服務一般不賺錢，所以按照國際慣例，政府會直接給予財政補貼，或者通過徵收基金彌補虧損。

當然了，基金來源不是向個人徵收，是向中國所有快遞企業徵收（是否包括郵政系統的國有企業尚不確定），即使他們抱怨這是「雙重稅收」。

這筆錢的徵收依據是，2009年10月實施的新郵政法寫入了「設立普遍服務基金」的條款。

按照中國快遞諮詢網的數據，2010年中國快遞共29億票，行業收入700億元左右，平均利潤率為3%-8%。一年行業的整體利潤只有40億到50億元。如按每票0.5元來徵收，每年將有近15億元的普遍服務基金。一年徵收的普遍服務基金就相當於行業整體利潤的1/3。

一些新晉物流巨頭明確表示反對。京東商城CEO劉強東說：「殺雞取卵也要是一隻成熟的母雞才行，而民營快遞只是一隻剛孵化的雛雞，還沒卵呢！」

國家郵政局方面對南方週末記者的回應是，郵政普遍服務基金徵收於8、9月出台的消息系誤傳，而且郵政局沒有提「5毛錢一單」的說法，最終的徵收標準也「不太可能」是5毛錢。而財政部則拒絕接受採訪。

2010年中國郵政集團躋身世界500強，盈利13.06億美元。 （呂建設/CFP/圖）

調研啟動的背後

一位要求匿名的消息人士透露，每年7月份，都是郵政跟財政部就補貼問題討價還價的時候。因為需要總結上半年的補貼問題，並商討下半年的補貼額度。

每年郵政都儘可能把虧損蛋糕做大往上報，希望爭取更多補貼，這造成郵政部門報的數，財政部門不認可。最後形成了對郵政補貼的拖欠問題。財政部每次都是分批給錢，郵政的申報材料經常會被打回去。

所以，兩個部門都希望盡快啟動郵政普遍服務基金的徵收工作。由於這兩年快遞業發展迅速，徵收的市場環境比較好。所以選擇在這個時候啟動調研工作。

7月7日至10日，由國家郵政局徐建洲副局長任組長，財政部綜合司副司長文秋良、國家郵政局普遍服務司司長陳曉薇等11人組成的聯合調研組，赴廣東開展了為期4天的郵政普遍服務基金調研。調研組先後組織郵政管理部門、快遞協會以及郵政、快遞企業，召開了兩場座談會。

廣東省郵政管理局一位人士對南方週末記者表示，之所以選擇廣東做調研，一是廣東是快遞第一大省；二是粵北山區郵政普遍服務落後，具有典型性。廣東算是普遍服務網絡建設比較完善的地區，但信報箱等終端投遞設施依然配套不足。

據中國快遞協會綜合部副主任宋志云對南方週末記者介紹，這是2009年新郵政法出台後首次就普遍服務基金做調研，但具體怎麼出、出多少、由誰出都沒有確定。

一位參與了座談會並要求匿名的企業代表對南方週末記者表示，目前快遞業競爭十分慘烈，他的公司在珠三角和長三角這樣的經濟發達地區，業務量也在下降。目前公司保本經營，每票的利潤也就是兩毛錢左右。

該匿名企業代表透露，「5毛錢一票」是由國家財政部提出。與會的四家快遞企業是港中能達、申通、順豐和速爾。其中，申通與順豐的意見是應當收，但得在承受範圍內。而港中能達和速爾則希望不要收。

另外，座談會上提到過對所有快遞企業徵收，但沒有具體提到是否包括郵政企業。座談會更多是聽取企業意見，沒有討論徵收細則、基金使用和監管等問題。

參與了座談會的廣東申通公司總經理高湯根對南方週末記者表示，目前申通每天近三百萬票的業務量，如果5毛錢一票，企業沒法繼續經營。高湯根建議，5分錢一票的話，可以接受。

真假虧損

中國郵政一直宣稱普遍服務虧損巨大，但卻沒有對外公佈普遍服務的虧損情況。過去，在政企不分、普遍服務業務和競爭性業務不分的情況下，財政部門也無法準確核定補貼的對象和數量。

這幾年郵政開始推行模擬核算成本和賬目分開。不少人質疑，普遍服務並不虧損，至少不是巨虧。

一方面，國家制定郵資時已經考慮了郵件運營的成本因素，一般講是可以實現保本經營。郵電分家後，郵政曾三次上調郵費，分別是1999年、2004年和2006年。

另外，發達地區的普遍服務是可以賺錢的，完全可以彌補邊遠地區普遍服務的虧損。普遍服務業務在拉薩可能是虧損的，但在東部地區很容易盈利。

更重要的是，財政一直在補貼。1998年，郵電分營，國家出台了「8531」專項補貼計劃，自1999年起每年分別補貼郵政80億、50億、30億、10億，計劃在2003年結束，但補貼至今仍在繼續。

不僅中央財政有補貼，目前新建、改造和維護村郵站的投資，省、市、縣各級財政及省郵政公司按比例承擔。

快遞諮詢網的數據顯示，至2001年底，經過分營三年的努力拚搏，中國郵政全網實現收差6000萬元，圓滿實現了扭虧目標。2010年中國郵政集團更是躋身世界500強，盈利13.06億美元。

實際上，這幾年，老百姓寄的平信越來越少，中國郵政公佈的數據是每年人均5.5封。各類商業性的信函、大宗單位的商務信函卻急速上升。郵政企業在對這些商家打折促銷、獲得較高收益的同時，又把這些商業化的業務開支計入普遍服務的成本。

2010年郵政行業發展統計公報顯示，去年函件業務下降，包裹業務萎縮。這表明普遍服務的需求在下降。而快遞等競爭性業務卻在增長。實際上，郵政的很多普遍服務的網點，都是吃不飽和半開工狀態，很多先進設施閒置。

中國交通運輸協會快運分會副秘書長、中國物流學會常務理事劉新建對南方週末記者分析說，完全可以通過市場化的方式，將這些普遍服務的網點採取租賃等方式對非郵政企業開放，收取一定的費用，來彌補郵政普遍服務的虧損。

這也是美國郵政的做法。美國郵政跟非郵政的美國UPS或者聯邦快遞公司合作，將80%的業務外包給這兩家公司。

順豐速遞很早之前就提出，幫郵政經營普遍服務業務。每件收取很少的費用。早在2003年，廣東郵政就提出過將「郵政普遍服務」外包的方案——通過公 開招投標的形式，確認資質合格的企業來承擔普遍服務，並從普遍服務基金中對這些企業進行補償。但最終，這一方案沒有獲得國家郵政局的首肯。

既然收錢，就要縮小專營範圍

在新郵政法修改過程中，關於設立郵政普遍服務基金，民營快遞企業是持反對態度的。但在當時，民營快遞企業更關心自己的合法身份問題，需要通過郵政法先給自己立個戶口。所以，設立普遍服務基金的條款在一片反對聲中被寫入了郵政法。

按照中國交通運輸協會快運分會副秘書長、中國物流學會常務理事劉建新的判斷，郵政普遍服務基金，肯定會試點，但最終能否搞下去，很難說。

一旦徵收普遍服務基金，快遞企業將面臨是否漲價的難題。業內流傳的說法是，「誰先提價誰先死，誰不提價誰等死」。而像圓通和韻達，甚至利潤只有幾毛錢一票的單子也接。

廣東速爾物流股份有限公司華南區副總經理馮川告訴南方週末記者，速爾物流每單抽取一塊錢，這其中需要支付人工、水電、房租等費用。

如果說普遍服務基金對快遞企業來說只是賺多賺少的問題，那麼專營範圍的確定，對快遞企業來說則是生存問題。

2009年的新郵政法，擱置了兩大敏感問題：普遍服務基金收取和郵政專營範圍劃定。由於沒有確定專營範圍，目前除了外資快遞，國內所有民營快遞公司都可以經營國內快遞業務。這就產生了這幾年快遞業的興旺景象。

2011年8月9日，國家郵政局公佈《郵政業「十二五」發展規劃 》，表示將推動《郵政企業專營業務範圍的規定》的出台。

據南方週末記者瞭解，《國務院關於郵政企業專營業務範圍的規定》的初稿已經形成，已由交通運輸部政法司、國家郵政局配合國務院法制辦啟動了審核修改工作。目前是否已送國務院審批，不得而知。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍常年跟蹤郵政改革課題，他對南方週末記者表示，如果財政補貼郵政普遍服務有缺口，可以通過開徵普遍服務基金來彌補。但同時應該考慮到郵政有一個專營的問題。

也就是說，普遍服務基金徵收，應該將專營範圍的確定結合起來推進。普遍服務基金收得多，專營範圍就應該縮小。

目前全球郵政的趨勢是放開專營。從2011年1月1日開始，歐盟大部分國家取消了郵政專營，全面放開郵政市場。

在1990年代，歐盟國家也曾一度設立過郵政普遍服務基金。其資金來源是，參與郵政普遍服務業務經營的企業（包括郵政企業和非郵政企業都可以參與經 營普遍服務業務）按規定繳納的基金年費，以及社會捐贈。如果企業繳納的基金年費不足以彌補普遍服務的虧損，就從國家總預算中撥款。同時，基金由獨立機構管 理。並要求普遍服務和競爭性業務賬目分立，以方便審查。

當時有企業願意參與普遍服務經營並繳納基金年費，是因為普遍業務有的地區虧損，有的地區是盈利的，通過交叉補貼可以對沖虧損。且參與普遍服務經驗可以獲得其他政策和稅收優惠。

這幾年，歐盟各國郵政啟動了徹底的市場化改革。普遍服務業務的虧損越來越小，競爭性業務很賺錢，足夠彌補普遍服務的虧損。因此，郵政普遍服務基金，在歐洲和多數發達國家都被取消了。