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中央:農村集體產權制度改革不搞齊步走、不搞一刀切

12月29日,中共中央、國務院下發《關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(下稱《意見》)。該《意見》在肯定農村集體經濟重要性的同時,要求在此基礎上深化農村集體產權制度改革,探索農村集體所有制有效實現形式,盤活農村集體資產,形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制。

《意見》提出五條基本原則,並將“把握正確改革方向”置於首位,要求“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用”。在具體實施策略上,要求“分類有序推進改革”,堅持先行試點、先易後難,不搞齊步走、不搞一刀切,堅持問題導向,確定改革的突破口和優先序,明確改革路徑和方式,著力在關鍵環節和重點領域取得突破。

其中,《意見》有兩個時間節點值得關註。

一是要求“開展集體資產清產核資”,各省級政府從2017年開始,按照時間服從質量的要求逐步推進,力爭用3年左右時間基本完成清產核資工作。另外,要求沒有開展經營性資產股份合作制改革的村鎮,先行試點,再由點及面展開,力爭用5年左右時間基本完成改革。

對於推進改革可能出現的問題,《意見》也明確要求。

比如,在農村集體資產財務管理方面,為防止侵占集體資產,要求“加強農村集體經濟組織審計監督,做好日常財務收支等定期審計,繼續開展村幹部任期和離任經濟責任等專項審計,建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度”。縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓集體財務管理混亂的村。

再比如,改革後農村集體經濟組織要完善治理機制,制定組織章程,涉及成員利益的重大事項實行民主決策,防止少數人操控。對農村集體經濟組織成員身份的確認方面,既要得到多數人認可,又要防止多數人侵犯少數人權益,切實保護婦女合法權益。

《意見》還提到,要“由點及面開展集體經營性資產產權制度改革”。這包括三個方面,有序推進經營性資產股份合作制改革、確認農村集體經濟組織成員身份、保障農民集體資產股份權利。

其實,這三個方面是三位一體的,既然要將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員,作為其參加集體收益分配的基本依據,就需要綜合考慮各方面的因素“明確農村集體經濟組織成員身份”,解決成員邊界不清的問題。然後才是組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。

《意見》提到的“農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”,在十八屆三中全會的決定中已經有明確要求,通過賦予農民更多財產權利,旨在探索農民增加財產性收入渠道。只不過,在探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序中,《意見》要求,現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的範圍,可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。

2015年2月,33個縣(市、區)被納入土地制度改革試點。本報在地方調研時發現,鎮、村對集體資產股份,尤其是宅基地跨村流轉意願比較強烈。這是因為若只允許集體經濟組織內部流轉,抵押權實現面不廣,無法真正盤活“沈睡”的資產。若不加限制放開流轉,還需理論支撐和制度突破。目前,基層政府正在審慎考慮這種擴大流轉交易範圍的呼聲。

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