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每年社保就業支出近兩萬億，政府間責任待劃清

在厘清社保責任的政府與市場邊界後，政府間的責任是當前中國面臨的一大難題。

上海財經大學近日發布《國際社會保障動態——社會保障的政府責任》(下稱“橙皮書”)。

橙皮書主編、上海財大中國公共財政研究院副院長於洪告訴《第一財經日報》記者，隨著社保相關支出在財政總支出中所占比重逐年加大，政府間責任的不明晰，將對社保支出在地方的落實和實效產生影響。她建議我國應理順各級政府間社保支出的分擔情況，明確社會保障的事權和支出責任。

央地社保責任不明晰

於洪告訴《第一財經日報》記者，2015年，社會保障和就業支出19001億元，同比增長16.9%，占財政總支出的比重已連續三年超過10%。其中，中央負擔4.38%，地方負擔95.62%。這筆錢主要用於對社會保險基金的補助，包括行政事業單位離退休、就業補助、城市居民最低生活保障、自然災害生活救助、農村最低生活保障等項目。

“但地方社保支出中又包含了中央的轉移支付，這與我國的財政體制特征相一致。大量轉移支付的存在，使得兩者之間支出責任劃分缺乏規範，甚至處於模糊的狀態。隨著社保相關支出在財政總支出中所占比重逐年加大，這種政府間責任的不明晰，將會直接影響到社保支出在地方的落實和實際效果。”於洪稱。

她建議，中國應該理順各級政府間社保支出的分擔情況，明確社會保障的事權和支出責任。對於全國範圍內基礎性的社保事權上移中央，區域性的由地方負責管理的社保事權則下沈地方，同時理順事權、支出責任與轉移支付三者之間的作用機制。

“對於我國的社保體制，課題組進行了問卷調查，總體來看，民眾基本認可當前的社保體系，認為中央和地方政府和財政有更多作為。相對而言，年輕人對於強制繳費較為反感。今後，政府需要更好地發揮社保的功能，也需要更詳細地向民眾說明社會保障的功能和意義。”課題組成員張熠副教授稱。

就在今年8月，國務院發布了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，將適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少並規範中央與地方共同的財政事權。

意見將基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險等基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。未來中央將根據基本公共服務的受益範圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各級政府承擔的職責，避免由於職責不清造成互相推諉。

瑞典、新加坡和美國模式

各國社保制度不同，政府承擔的責任也有所不同。此次橙皮書重點選取瑞典、新加坡和美國作為代表，分別就福利國家型、強制儲蓄型、市場主導型社保模式下的政府責任展開深入研究。

於洪告訴《第一財經日報》記者，在現代社保制度中，政府始終處於主導地位，但也不應忽視市場的作用，政府應尊重市場在資源配置中的決定性地位。在總結了以上述三國為代表的三種典型社會保障模式後，再來回看中國的社會保障體制的發展沿革，具有一定的借鑒意義。

新加坡的社保制度以強制儲蓄為基礎，體現了機會公平和底線公平思維，但隨著人口老齡化和少子化，家庭保障在弱化，對於基金投資的幹預等問題，使得新加坡的社保體制在未來可能遭遇危機；而美國傾向自由主義，政府在社保制度的介入非常有限，但美國註重底線公平，尤其關心老年人和窮人的保障，並且註重分散社保風險。張熠在發布會上表示。

對於瑞典，課題組研究人員認為，作為北歐福利國家的代表，瑞典社會保障體系的形成並非一蹴而就，而是經過了一個發展歷程，逐步從政府不介入到較少介入，再到較多介入。20世紀80年代以來，瑞典的社會保障體系也在朝多元化發展，家庭和個人的作用在加強，政府的作用相對降低。

在中國社會保障中的政府責任和現實問題方面，課題組在研究後發現，我國的社會保障體系經歷了計劃經濟時期、改革開放初期、中國特色社會保障體系的初步形成和不斷完善的時期。如從2004年開始，中國的社會保障進入完善階段，政府社會保障責任在這段時間內有擴張趨勢。社會保障項目有所增加，如高齡保障制度、社會保障待遇也有顯著增長，這一階段最顯著的特點是覆蓋面的擴展，在社會救助和反貧困領域，政府體現出強責任特征。

截至2015年末，全國參加基本養老保險人數為85833萬人，參加城鎮基本醫療保險人數達到66582萬人，全國參加新型農村合作醫療人口數達到6.7億人，參合率為98.8%。

“目前，我國面臨著嚴峻的減貧負擔和人口老齡化的局面，對於社保的需求不斷上升，但政府財力增速在下降，需要統籌考慮各項社保的平衡發展。”課題組稱。

據悉，橙皮書已經連續發布六年，旨在幫助讀者了解國外社會保障的發展情況和我國社會保障的發展趨勢。